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【正文】IWF心结网_综合信息网站_2018年12月底公开3代模板自适应手机版
一、引言——单一制、联邦制与地方自治 在历史上，联邦制确实是地方自治传统的自然产物，而单一制则一般对应着中央集权的政治传统。但由此产生了一个理论误区，即联邦制和单一制代表了两种截然不同的权力结构安排：联邦制必然倾向于地方分权，单一制则必然倾向于中央集权。无论在理论还是实践上，两者之间肯定是有区别的，但是“联邦制”和“单一制”是两个范围很宽泛的范畴，两者之间存在着很大程度的重迭。正如不少联邦国家倾向中央集权一样，单一制中也有实行地方自治的国家，譬如中国的单一制就绝无仅有地包容了港澳特别行政区的高度自治。因此，有意义的讨论范畴不是单一制或联邦制，而是中央集权和地方自治。联邦制至多只是代表了相对来说更注重地方自治的一类，而单一制则代表了相对更为集权的另一类，但是问题的实质显然不是联邦制或单一制这块“金字招牌”就能完全揭示的。 本文结合联邦制经验，探讨地方自治的价值。由于以往大多数讨论都是发生在美国联邦制背景之下，因而论者往往混淆了联邦制和地方自治的区别。许多支持或反对联邦制的论点，实际上只是针对地方自治而已。例如有人认为，联邦制和单一制各有优劣：对于市场统一、财富再分配和防止底线竞争来说，单一制似乎比联邦制更优越，但是联邦制的分权体系能使规制更适合地方偏好或特色 [1]。然而，论者其实是在比较中央集权和地方分权两种不同安排，而联邦制只是被用来指代一种权力分散的地方自治制度。因此，与其纠缠于过分简单化和形式化的联邦制—单一制概念范式，不如将学术讨论的重心转移到更为实在的集权与分权问题。 以下，本文讨论地方自治的利弊以及实现地方自治的条件。经过比较与权衡，笔者认为地方自治的社会价值远大于成本，而地方自治的弊端也并非不可能通过制度调整加以克服。 二、地方自治的价值 表达地方偏好 显而易见的是，地方自治的必要性首先体现在地方的特殊需要和偏好。人的利益是多元的，不可能通过一个“一刀切”的统一法令全部体现出来，而地方人民和政府显然更了解当地的利益，因而在地方民主自治过程中产生的政策必然更符合地方需要。由于“物以类聚”的效应，不同的地方可能集中了不同立场或利益偏好的人群，因而地方自治允许他们通过地方民主过程来充分表达并实现自己的利益诉求。虽然经济一体化产生了强大的同质化(homogenizing)力量，各地仍然是提供不同生活模式的温床。某些地方更注重经济发展，某些地方则更注重环境保护，教育、福利和医疗开支也确实是因地而异的。尤其是对于一个多民族文化来说，表达多元社会价值的机会更是不可或缺的 [2]。因此，虽然有的学者因为经济一体化而认为联邦制已经没有存在必要，并将最终过渡到单一制 [3]，但是这种论点似乎过分夸大了客观条件一体化的力量。即便各地的经济发展等客观条件可能相当类似，但是地方选民还是可以在主观上选择不同的生活方式 [4]。 美国在建国时期没有深入讨论联邦制的这一优点，但那只不过是因为选择它是如此自然而没有争议。事实上，不仅联邦党人认同地方自治，被贴上“反联邦党”标签的人对地方自治更有热情。他们出版了《反联邦党文集》，其中最有影响的“联邦农民”排除了纯粹的联邦制和单一制，认为“部分统一”(partial consolidation)是“保证人民自由和幸福”的惟一体制，因为中央政府的一般立法无法将平等利益扩展到联邦的所有部分，因而不同的法律、习俗和意见将存在于不同的州。“联邦农民”认为制宪者的目的是维护分散的决策体系，而这种体系的第一大优点就是有助于反映生活在国家不同部分的个人所具有的利益和偏好，因为更小的政府单元更能促进当地人民的普遍利益 [5]。 无论是在种族还是在宗教方面，美国确实一直都是一个多元社会，而这种多元化具有显著的地区特征。在种族和宗教分布、文化和民风、政治结构和政党归属、财富、公共服务、城市化和经济发展程度等方面，各州都有自己的特点。以医疗为例，无论医疗技术、产品营销还是法律标准都是全国化的，但即使如此，各州医疗服务的提供者仍然以完全不同的价格提供不同服务，而且即使医疗资源、保险和其它因素维持一致，地区差异仍然相当显著。例如相邻的内华达州和犹他州在收入、教育、都市化程度乃至气候和资源都大同小异，但是医疗水平却大相径庭。犹他人几乎是全美国最健康的居民，内华达则恰好相反 [6]。造成这一巨大差异的主要因素是生活方式，包括烟草和酒的消费量，以及和宗教信仰联系在一起的婚姻状况和居住稳定性等。这些差别显著影响了各州的项目、税收和开支方式，而放权主义者认为这些差异是可取的并应该受到保护。虽然平等主义者要求消弭这些地区差异，通过国家实现更高程度的统一，但是美国在可见的将来不可能消除反差如此明显的地区多元特征。 在目前阶段，中国的经济、交通和通讯都还在发展过程中，各地物质条件和文化差异仍然相当大，尤其是城乡差别十分显著，因而中央不可能对全国各地实施“一刀切”的统一政策。在这个意义上，地方自治对于发展中国家甚至比发达国家更为重要。在地方利益高度分化的情况下，中央集权的全面控制将产生低效率，因为根据经济学的基本原理，中央政府从来不可能拥有足够的信息，将政策合理运用于地方的具体情况;相比之下，下级政府对当地居民的偏好和需求具有更多信息，因而能更合理地制定具有地方影响的政策 [7]。除非是诸如国防这类真正全国性的公共物品，全国“一刀切”的政策是不可能最优的 [8]。即便只是出于经济效率的考虑，提供公共物品的权力也应被分配给层次尽可能低的政府 [9]。 促进制度竞争 上述优点是的前提是居民可以自由迁徙，选择最符合他们偏好排序的居住场所;否则，如果不同偏好的人群混杂在一起，分散决策也未必能满足大多数人的利益。例如吸烟自由的主张者和禁烟的主张者在各地混杂在一起，很可能还是产生让所有人都不那么满意的统一政策;只有在吸烟者在某些地方用手投票失败后，选择“用脚投票”来到多数人容忍吸烟的地方，公共政策才会出现多元化。通过政治权力分散化，地方自治允许公民自由选择自己理想中的住所，而中央集权所达成的妥协则很可能会让每个人都不满意：某些人抱怨税收过重，其他人则谴责公共服务太少。 地方自治将“用手投票”的参与权和“用脚投票”的离开权结合起来，促进了各地通过政策吸引人才和资金的竞争，从而在全国范围内形成了一个政治市场，而各地政策竞争的结果是产生并传播更好的政策。例如美国怀俄明州地处偏僻，各方面条件并不好，但是该州通过首先允许妇女投票，将她们及其家庭通过“用脚投票”迁徙到怀州来。各地之间的政策竞争迫使地方官员考虑政策的经济和政治后果，并对不同偏好的公民产生最优的政策组合，从而有助于控制和规范政治权力的行使并保证政府行为符合公民利益。同时，政策竞争也有助于产生能适当反映政府提供公共物品和服务的相对效率的权力分配，使提供物品和服务的生产、分配和其它成本最小化 [10]。政治学家温加斯特教授等学者进一步认为地方自治更有利于维护良性的市场竞争，因为政府寻租行为在地方项目中可以得到更多限制;如果对地方自治附加一些条件 [11]，那么一个理想的分散联邦制将是“市场维护型”的，地方竞争和企业离开的权利有助于形成一个分散的经济市场 [12]。一个例子是美国家庭经常根据学区选择社区，而质量高的学区将提升当地不动产的价格，因而地方之间的竞争有助于产生更优质的教育。由于企业需要受过良好教育的雇员，因而也经常选择教育质量高的地区作为厂址，并促进当地教育质量的提高。Xerox公司的一位总裁曾说过：“和增加投资、规模经济和资源配置相比，教育是促进生产力增长的最大因素。” [13]这样，地方政府不仅需要通过税收优惠吸引企业，而且也有动力将当地的基础教育办好。 当然，有些政策一时难以判断优劣，因而必须经过时间和实践的检验。由于中央统一试验的风险很大，地方自治为政策试验提供了理想的“实验室”。正如美国最高法院大法官奥布兰代斯指出：“联邦体制的幸运巧合是，……有胆识的州可以作为一个实验室，尝试崭新的社会和经济试验，而不对国家其它部分构成任何风险。” [14]在1982年的判例中 [15]，奥康娜大法官的反对意见进一步指出：“五十州是发展新的社会、经济和政治理念的实验室，州的创新绝不是司法神话。1890年，在怀俄明成为州的时候，它是惟一允许妇女投票的州，而这一新理念在30年内都没有在联邦开花结果。威斯康星开创了失业保险制度，麻赛诸塞则启动了妇女和童工的最低工资法。”由此可见，无论是失业救济、无过失赔偿还是反歧视法律，美国各州都是联邦政策的试验场所。事实上，根据管理理论，自治意味着创新和多元，中央控制则意味着千篇一律和死气沉沉 [16]。 即使在单一制中国，制度竞争和地方试验也是十分普遍的现象 [17]。事实上，从家庭联产承包制到乡镇长直选，近30年的中国改革历程就是一场地地道道的地方试验;某些试验纯粹是地方创新，某些试验则是中央有计划、有组织安排的结果。成功的地方改革受到中央的承认，并迅速在全国推广，农村家庭承包制就是一个最典型的例子。中央的经济权力下放之后，各地政府为了争取税源并创造就业机会，纷纷通过优惠的税收政策来吸引企业。当然，这些试验和竞争也产生了不少需要反思的问题，譬如有些地方片面追求GDP增长，却忽视了工业发展对生存环境的破坏。但是无论如何，政策市场和地方试验的存在是不可否认的，而且如果可以健全地方民主政治过程，那么政策竞争所造成的某些不良后果是完全可以得到控制的。 培养民主精神 地方自治还有助于培养公民自愿守法和民主参与的精神，因为地方政府离选民最近，看得见、摸得着，不像中央政府那样高高在上 [18]。同时，和中央政府相比，地方政府机构规模更小，也更便于选民控制。因此，地方自治比中央集权更容易展开，且选民的政治和社会成本更小，即使在选票箱前失败也更容易一走了之 [19]。另外，地方自治也是培养全国政治家的温床。在美国，几乎所有的联邦政治人物都有丰富的地方治理经验。这对于少数民族尤其如此，因为和全国政治过程相比，地方政治过程更为多元化，而且也更容易催生并吸纳新生力量。在上升到联邦层次之前，美国几乎所有少数族群都是先在州和地方层次上获得政治经验 [20]。 淡化民族矛盾 虽然不成功的地方自治可能加剧地方或民族矛盾甚至导致分裂，但成功的地方自治的确可以有效排解地方和民族纠纷，因为地方自治为不同群体提供了自己的活动空间。正如美国当年的反联邦党人指出，中央集权下的集中决策将助长各地为了控制或影响中央而争权夺利、以邻为壑 [21];如果不同地区由根本对立的派别掌控下，单一制将导致这些派别为了争夺中央权力而不惜一切地相互倾辄。地方自治则有助于消解不必要的地方矛盾，因为权力下放到地方之后，不同族群或宗教团体不再会为了深刻的政策歧见而争得你死我活 [22]。对于一个多民族国家，地方自治对于防止不同地理文化的冲突并保护少数民族显得尤其重要。可以想象，一个少数民族可能在全国政治中永远是输家，但是在当地却很可能是赢家;如果享有充分的自主权，少数民族占多数的地方可能因此而得到满足。至少，地方自治可以为逐步弥合地方差异争取时间;地方之间的相互影响和经济往来将给不同派别施加压力，在不改变派别认同的前提下逐步修改它们的原教旨主义 [23]。 当然，如果少数族群在地方上仍然属于少数，那么地方自治未必能保护少数族群的权利。在美国历史上，州权理论反而发挥了压迫黑人的作用。目前22个州规定英语作为官方语言，从而使西班牙裔处于不利地位。因此，莱克教授指出：“联邦主义被想象为少数族群的保护机制，实际上却成为纵容压迫的工具。” [24]这似乎说明只有在少数民族像中国的民族自治地方那样形成某种聚集效应的情况下，地方自治才能对保护少数民族发挥积极作用。 不论如何，控制族群矛盾、维持社会稳定成为不少国家选择联邦制的重要原因 [25]。例如印度、比利时和瑞士联邦制都是主要为了保护族群、宗教或语言差异而建立的。加拿大联邦制虽然总的来说是建立在分权基础上，但是对于魁北克的特殊处理则是出于特殊认同的必要性 [26]。中国的民族区域自治和针对港澳的“一国两制”，显然也是出于维持这些特别地区稳定的考虑。 控制政府权力 选择联邦制和地方自治的经典理由是权力制衡。通过设计联邦和各州的二元主权体系，联邦制的初衷是让联邦和各州相互约束。虽然美国制宪时期对控制中央权力讨论不多，但那也是因为它是一个没有争议的常识。显然，一个强大的中央政府将威胁个人自由，因而美国联邦宪法第1条第3款明确限定了联邦的立法权力，并依靠司法机构加以实施。另外，各州也可以对制约联邦权力发挥重要作用 [27]。只要保持独立，州政府就可以通过游说或诉讼挑战联邦规制或影响规制的内容 [28]。因此，和新近建立的一些“族群联邦制”不同，美国、澳大利亚、德国等“经典联邦制”都是为了不同层级的政府之间相互制衡而设计的。 当然，联邦制不仅控制中央权力，而且也控制地方权力。事实上，联邦主义的经典文献——麦迪逊的《联邦党文集》第十篇——将联邦制的主要优势归结为控制地方民主的“多数人暴政”。这种国家主义论点认为各州民主和法治可能对个人自由产生严重威胁，而联邦政府则是自由的保护者。地方自治允许某一个宗派控制一个地区，但它不可能很容易控制整个联邦 [29]。如果地方多数派通过法律压制少数人的权利，后者当然可以在迫不得已的情况下选择“用脚投票”，但更有可能的是它可以在联邦那里找到保护者。由于地方多数派很难控制整个国家，那些在地方受到打压的少数派往往可以受到联邦宪法和法律的有效保护。例如在1973年的“州禁堕胎案”，德克萨斯州禁止孕妇在一般情况下堕胎。在德州怀孕的妇女固然可以到允许堕胎的邻州去堕胎，但是一个成本更低也更直截了当的办法是在联邦法院挑战德州规定的合宪性，而最高法院果然判决这条规定违反了联邦宪法第14修正案对正当程序(Due Process)的保障 [30]。 权力制衡的优点并不仅限于联邦制。在单一制，充分的地方自治显然也有助于控制中央权力的滥用。另一方面，地方政权可能压迫少数人，因而中央政府必须适当干预，而这在单一制国家理应不成问题。和联邦制一样，单一制的全国利益比地方更为多元化，因而中央政府压迫少数人的可能性小得多，而中央纠正地方侵权的措施甚至可能比联邦制更为有效。 加强权利保障 最后一类优势可能是联邦制所特有的，也就是和实行地方自治的单一制相比，联邦制可能更有利于权利保障。这种论点又分为两支：威克斯勒教授认为联邦制可以通过联邦政治过程保护州权 [31]，布伦南大法官则强调美国联邦主义的双重权利保障——由于联邦宪法和各州宪法为各州公民权利提供了双重保障，如果联邦法院实施联邦宪法不得力，那么各州法院仍然可以通过解释各州宪法而为本州公民提供更完全的权利保障 [32]。由于这些优点仅限于联邦制，在此不赘述。然而，政治过程理论可以在某种程度上适用于自治型的单一制国家。尤其是如果存在代表地方利益的参议院，地方利益可以通过中央政治过程而得到充分考虑和保障。 三、地方自治的条件 地方自治的优点未必在所有国家体现出来。即便在联邦国家，经济和政治表现也差异巨大。美国、德国、加拿大、澳大利亚是世界上相对最富有和腐败最少的国家，印度和墨西哥则很贫穷，墨西哥还长期受到腐败的困扰。这并不意味着地方自治本身没有长处，而是表明要发挥地方自治的长处，国家必须符合某些基本条件。在经济层面上，经典公共财政理论将政府职能分解为三个分支：配置(allocation)、再分配(redistribution)和稳定(stabilization) [33]。一般认为，对于负责再分配和稳定职能的部门进行分权是没有任何好处的。如果配置职能分权得当，联邦制可以实现跨界外部性的成本最小化和利益最大化、政府服务的规模效益、政府垄断扭曲的最小化以及再分配政策的最优化，但前提是必须首先满足四个假定：第一，中央政府有义务为整个管辖区域统一提供物品和服务;第二，管辖的偏好一致性和管辖面积成反比;第三，不同管辖之间没有溢出效应;第四，政府提供的物品和服务的成本是固定的，并以同样税价提供给公民。奥茨认为第一个假定是不证自明的，而最后一个假定是不必要的 [34]。第三个假定也没有必要成立，但是如果允许溢出效应，就需要考虑协调及其成本 [35]。唯一需要检验的是第二个假定，其得以成立的前提是地方偏好相对一致，否则很难说区域越大偏好差异越大。 更基本的是，联邦国家的政治官员必须有动机自觉维持和实施联邦制规则;否则，如果宪法说一套，实际的中央和地方关系又是另一套，地方自治当然无从发挥作用。联邦制的实施首先取决于民主，因而要求周期性选举;公共物品的分配必须通过自由市场进行，因而要求市场以及一整套法律制度的存在。温加斯特教授等人认为，经济学上的联邦制必须符合某些政治假定，才能实现所谓的“市场维持型联邦主义”：第一，存在政府等级和权力分配;第二，下级政府对经济调控和管理政策具有主要权力;第三，中央政府有权监督下级政府，尤其是保证共同市场，以便货物在不同管辖之间自由流通;第四，中央和地方政府面临硬性预算约束，以限制政府借贷和收入分享，防止政府无限制进入资本市场，迫使地方政府将地方税收和地方经济繁荣挂钩;第五，制度的某些方面对整个结构提供了可靠保证，使联邦主义规则获得“自执行”的能力 [36]。 如果不符合上述条件，那么地方自治不仅未必体现出长处，而且可能显现出弊端。例如如果不符合条件三，中央没有建立有效的共同市场，听任地方政府设置贸易壁垒，那么不同地方之间的竞争显著减少，政府腐败也显著增加。如果不符合条件四，缺乏金融系统的中央控制，例如权力下放使地方政府保留部分信用管制权，那就会导致金融失控和通货膨胀，进而造成地方投资过热。如果不符合最后一个条件，中央政府可以将自己的意志强加在地方政府之上，那么整个体制实际上并不是联邦制，联邦制对少数族群的保护也无从实现。例如在墨西哥，地方从中央政府获得大量收入，因而必须服服帖帖地贯彻中央政策，且地方繁荣和政府收入之间的联系被割断了。印度则因为违反了第二和第五个条件，而不符合市场促进型联邦主义标准。印度联邦政府有权通过总统命令削弱省的独立性，并通过中央计划系统全面干预经济，因而排除了地方竞争的可能性。地方政府一般不得偏离中央政策，在经济上好像是中央政府的一个行政单位，而不是独立自治的主权政府。在这种状况下，地方自治的优越性自然显现不出来。 四、地方自治的成本 当然，地方自治的优势不是绝对和无条件的;只有适当协调地方分权和中央集权的关系，才能最大程度地提高社会治理效率。即使符合必要的条件，地方自治也未必全部都是优点。除了地方民主容易产生“多数人暴政”之外，地方分权还不利于政策的协调和统一以及财富再分配 [37]，例如美国各州之间的贫富差距仍然相当显著，而联邦政府的横向均衡很不充分。对于各州政策协调，宪法倒是设计了适当的联邦干预机制。联邦干预和协调会产生一些成本，主要是协调联邦主权成员之间及其和中央的关系，尤其是联邦分权界限的不确定性引起的成本。 地方自治的最大问题在于“底线竞争”(raceto bottom)。在这种情况下，地方政策竞争“矫枉过正”，优点变成了缺点。一个典型的例子是各地政府为了吸引企业或资金，而放弃税收、环保和福利等正当要求。当然，对于“底线竞争”的后果一直存在不同评价。例如对于公司法，支持中央调控的一方会认为州际竞争将产生底线竞争，最后导致最不可接受的公司法，使股东财产向管理者转移;支持地方调控的一方则坚持地方竞争会产生更有效的公司法规则，使公司和股东价值最大化。事实上，美国现在已经没有公司法竞争，特拉华州已经大获全胜：在纽约股票交易所登记上市的40%的企业在该州注册，重新注册的企业有82%选择在该州注册。该州的公司法其实并没有什么过人之处，这个高比例是因为该州的小规模造成的：州的收入中有16%是来自公司注册税，因而该州不会轻易突然更改此法，而且已经造就了尤其擅长公司法领域的律师和法官队伍。由此形成了律师协会、企业、投资银行、州政府及其他对维持现状有既得利益的利益集团，联邦自然也就不会通过立法优占(preempt)这个领域来破坏这些人的投资 [38]。 总的来说，地方自治的成本并非高得不可接受，在单一制国家尤其如此。第一，地方自治并不阻碍中央优占几乎任何领域的地方法规，甚至包括绝大多数地方政府工作人员的待遇(如工时和工资)。第二，地方自治允许中央通过财政转移支付来促进全国性的目标，也不对中央的开支权构成任何特别限制。在美国，联邦权力受到宪法上的严格限制，但是宪法仍然赋予国会一定的特殊权力，例如为了维持政府的民主与公正而实施第14与19修正案的权力。美国宪法只是对联邦调控权规定了一个方面的重要限制，也就是国会不得直接命令州政府实施联邦项目 [39]。第三，虽然地方自治不能纠正(有时甚至可能助长)地方保护主义，但地方保护主义是可以通过适当的制度设计加以防范的。最后，虽然地方自治有一定的成本，但是相比之下，缺乏地方自治的成本要高得多，在不可能十全十美的现实世界里，地方自治至少是成本相对更低的“次优选择”。 五、结语 综上所述，联邦制所代表的地方自治既有多种优势，也有不少需要克服的弊端 [40]。联邦制的弊端在于它的政府形式有些过时，不利于处理那些性质随着时间有所变化的社会问题，因为企业在不同地区面对相互冲突的法律规制而影响经济效率，各州为了吸引资金和工业而导致底线竞争、规制不足，因设置多重政府层次而增加治理成本(美国有超过8万个政府)，因不够稳定而可能导致分裂或军事干政等。在某些情况下，联邦和州之间还可能发生踢皮球 [41]。但总的来说，学者普遍认为地方自治利大于弊。联邦制的好处在于它能提供共同防御，通过内部的自由贸易、迁徙自由、统一货币和执法与司法互信来促进经济发展，通过多个权力中心防止集权和专制，鼓励基层民主参与，通过地方试验提出解决社会问题的方案，包容多个族群和多种语言之间的文化差异，并通过合理划分中央和地方的立法和财政权限提高行政效率。 在1991年的判例中 [42]，美国联邦最高法院的奥康娜法官列举了联邦制的各种长处，姑且作为地方自治的优越性之总结： 联邦主义的联合主权结构(joint sovereigns)为人民保留了众多优越性。它保证了一个权力下放的政府，使之对一个多元社会的不同需求更为敏感;它为公民参与民主过程提供了更多机会，并允许对政府进行更多的创新和试验;它通过各州为了流动的公民而相互竞争，使政府更负责任。联邦体制的主要好处或许在于制约政府权力的滥用。……就和联邦政府不同分支的分权和独立之作用是防止权力过度集中在任何一个分支一样，一种健康的各州和联邦政府的权力平衡将同时降低两者滥权和暴政的风险。 在本文准备过程中，中央研究院法律学所汤德宗主任和陈新民教授为笔者提供了诸多支持，尤其是陈教授为本文提供了部分研究资料。另外，三位匿名评审人曾对本文提出诸多改进意见，北京大学法学院宪法与行政法专业研究生田飞龙同学帮助修订格式并整理参考文献。对于以上所有帮助和支持，笔者在此表示衷心感谢。