心结网
热门搜索：
- 税务
- 财税
- 会计
- 投资
- 管理
- 审计
- 工商
[摘要]地方制度是一国宪政制度的重要内容，地方制度问题也是宪法学和政治学的重大研究课题之一。近二十年来，中外地方制度经历了很大的改革和变化；中国地方制度在二十一世纪也将呈现出新的走向和发展趋势，从而对中国宪政制度产生深远的影响。
[关键词]地方制度，地方制度改革，未来展望
一、西方国家地方政府制度改革
二十年来，西方各国为适应政治、经济的发展需要，先后都对本国的地方政府制度进行了改革或调整，从而对各国宪政产生较大的影响。
（一）主要西方国家的地方政府制度改革
1、法国
法国是一个长期实行中央集权的国家。法国中央集权的方式，一是国家许多重要的行政事务掌握在中央政府及其部门手中；二是中央政府向地方派任国家代表，市镇则为市镇长为国家代表，国家代表负责执行国家法律、政策，领导派出机构并对地方议会有一定监督权；三是由中央各部门分别在大区和各省市设立派驻机构，处理本部门在地方的有关事务。
1958年法国第五共和国宪法确立了“领土单位由选举产生的议会按照法律规定的条件自由地进行管理”的基本原则。这一时期法国行政体制总的来说是朝着分权方向前进的，但直到1982年，中央集权体制才有根本性的改变。
第五共和国时期的地方制度改革，一是增加大区作为新的一级地方领土单位，享有与省和市镇一样的法律地位和权利。
二是重新分配国家、省和市镇的职权，将许多中央政府职权移转于地方议会，增加了地方议会的行政权。
三是改变了国家对地方议会的监督方式，取消监管，代之以行政诉讼的方式，即国家代表如认为地方议会有违法或损害国家利益的行为时，可向行政法院起诉。
四是改变省长的传统地位和角色，使省长不再是地方行政首长和自治行政的执行官，而仅仅作为国家和中央政府在省的代表。
1982年3月2日《市镇、省和大区的自由和权利法》，1983年1月7日《市镇、省、大区和国家权限划分法》，1992年的《地方行政指导法》以后陆续制定的一系列法律和法令的实施，使法国中央政府集权的程度有所降低，大区议会议长和省议会议长获得了更多的权力，从而加强了权力下放和地方分权，取得了积极的成果，但在放权过程中也出现了一些问题，如中央与地方关系的矛盾、新的地方主义的产生和发展等。为此，法国中央政府在放权的基础上，进一步调整中央与地方关系，完善地方管理机制：
一是强调国家和中央的权威，进一步明确和划清中央与大区、省、市镇的权限及严禁地方越权和侵权，提高中央派驻省和其他地方机构的地位，发挥这些机构中国家公务员对地方公务员的影响和指导作用；二是加强中央调控，规范地方经济的内容和范围，加强与地方的对话和对地方的监督；三是实行地方之间的“协调和交叉”原则，建立地方之间的新型关系。
希拉克当选总统和再度当选总统后，也进行和将要进行较为深入广泛的自由主义改革，如恢复单记名二轮多数投票制，重新划定选区，实行第二轮权力下放，压缩和撤并原有的小城镇；分散权力，给地方议会更多自主权等。
2、英国
英国是一个具有地方自治悠久历史的国家，英国的地方政府制度被认为是最富有自治精神和传统的。但在1997年前的近二十年中，英国一直朝着集权的方向发展，其主要表现：一是1972年对北爱尔兰实施直接治理；二是将民选的地方政府的许多职能转由大臣或实际上由大臣控制的非民选的准公共机构，包括城市振兴、交通、住宅和规划等职能；三是财政部门对公共服务资金提供的日益严格的控制；四是1985年修改《地方政府法》，并于1986年撤销了大伦敦议会和六个都市郡议会。但是，这个集权的趋势受到了遏制，特别是在1997年大选以后。[1]
工党自1997年5月执政以来，中央与地方关系发生了重大变化。工党政府积极推行分权改革，其主要表现之一就是使威尔士、苏格兰和北爱尔兰三个地区组成了具有自治地位的一级政府。目前，在英国，除了中央政府和地方政府以外，还有次中央级政府-地区政府。同时，对地方政府制度也作了较大的改革。
1999年3月25日，环境、交通和地区部（后改为交通、地方政府和地区部）[2]发表了名为《地方领导、地方选择》的地方政府改革报告，其中一个核心内容是认为传统的地方议会的运行方式已不能服务于地方人民、社区和议会本身，因此要从人民应当有如何被治理的选择权的宗旨出发，提出新的地方治理模式。报告认为应着手对近百年来的英国议会委员会制进行改革，建立一种能给地方社区提供强有力的领导、在变化迅速的世界中及时作出决定以及提供高水准地方服务的地方政府机构。
2000年联合王国议会通过新的《地方政府法》，对地方政府机构作了重大改革。根据该法的规定，地方政府应当依法施行有关建立和运作地方议会“执行机关的制度安排”，并使议会的某些职能成为执行机关的职责。地方议会的执行机关必须采取以下几种地方治理模式中的一种：（1）市长-内阁执行机关制；（2）领导人-内阁执行机关制；（3）市长-议会经理执行机关制。新模式的特点之一在于使每一个身份明确的首席执行官给社区提供强有力的领导；同时使所有议员更好地发挥作用，保证透明性和责任政府的建立。为实行新的地方治理模式首先需要通过新的宪章。2000年5月大伦敦地区举行第一次选举，产生了伦敦市长。沿袭一百多年的英国传统地方议会的委员会制得以重大改变。
3、德国
为了应对新的形势，德国在九十年代，进行了范围广泛的政治与行政改革。在地方政府制度方面，德国的改革主要涉及两个方面：
一是改造原民主德国的地方制度。原民主德国实行单一制，地方国家机关实行民主集中制的地方制度，即各专区、县、市、市区、乡镇或联合乡镇设立地方人民代表机构作为地方国家权力机关；各级地方议会或代表大会选举各级地方政府和各常设委员会。地方政府确保人民代表机构工作的顺利开展，并组织和领导其职权范围内的社会发展工作，对地方议会负责并向上一级政府报告工作。地方政府各委员会组织公民在准备和执行各级地方议会的决议时进行专门性的合作，监督政府及其机关执行法律、法令和人民代表机构的决议。1990年3月28日，原东德人民议院（1990年3月28日自由选举产生）通过了一项关于恢复五个州的法律；1990年10月14日完成五个州议会的选举，原民主德国作为一个联邦制国家加入到统一的德意志联邦共和国。德国统一后，加入到德意志联邦共和国的五个州的地方制度也随之改造，主要是根据联邦基本法的规定，对新加入的五个州也实行地方自治，重新赋予地方政府一定的自治权力，并对地方政府进行改革，实行与原德意志联邦共和国类似的地方政府体制；同时，对州与地方政府之间的职能进行了再分配，减少了中央集权，扩大地方分权。但是，原民主德国在统一巨变后，才恢复了自治的乡镇，对原联邦德国开展的“地方区域改革”（扩大“单元乡镇”，将县改为行政团体、协会组织，减少县的数目，合并乡镇等），并没有盲目追从，但有可能将小的乡镇合并为某种官方机关或行政联合体；而在县一级，基本上是根据西德的模式，县的改革在整个德国得以实现。因而在基层的行政方面，人们至今仍会发现各州之间相当的差异。[3]