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内容提要：本文就新企业所得税法及其实施细则颁布实行后，就新法与旧法进行比较、以点带面、以小见大，从实际出发，对企业所得税征管执法中存在的问题就如何优化机构设置、加强执法监督管理进行剖析，并有针对性地从中寻找出解决问题的对策，为加强企业所得税征收管理，提升管理水平与提高征管质量提供了切实可行有价值的参考。
关键词：新税法 依法治税 优化人员 机构设置 所得税管理
依法治税（特别是企业所得税）是税收工作的基础和灵魂。因此，严格规范企业所得税执法行为，按照法定权限和程序执行好新企业所得税法，做到严格、公正、文明执法就显得尤其重要。那么在新税法框架下，如何推进依法治税达到加强企业所得税的征收管理的目的呢？对此，笔者对企业所得税征管执法中存在的问题就如何优化机构设置与加强执法监督管理、寻找解决问题对策两方面进行了肤浅的剖析。
一、企业所得税征管执法中存在的问题的剖析
历年来，由于中、外有别的企业所得税制度（法）不仅人为地造成了中外资企业税负的不合理，而且严重地束缚着人们思想观念与阻碍了依法治税的进程。酿成了税务执法在税收征管与税收执法过程中的诸多弊端。
（一）传统的人治观念严重束缚着企业所得税依法治税进程
由于企业所得税政策性强、范围大、工作涉及面广、操作复杂，与纳税人的切身利益息息相关，很难统一人们的行为规范；加上传统治税理念一时还在人们的头脑中根深蒂固，权大于法的人治观念仍有一定的市埸。在依法治税工作中，还存在着这样或那样的思想认识问题：从领导层来讲，有些领导干部对依法治税缺乏应有的认识和足够的重视，法治观念淡薄，人治思想严重，仍习惯于传统管理和依“长官意志”办事，以致在实践中出现了少数以言代法、以权压法和权力滥用等问题，如：利用职权擅开减免税口子，有些领导干部对依法治税虽然有一定的认识，但面对财政管理体制的制约和税收计划任务的左右，面对来自方方面面的阻力和干扰，显得望而却步、裹足不前、不敢作为；从纳税人来看，由于内外资有别，外资企业有诸多的税收优惠，内资企业总觉得不公平、平等，心态不平衡，想方设法将内资改制为外资或通过关系不择手段改面换脸搞“假外资”，以骗取国家税收优惠，这样，给税务部门增加了执法与征管难度，造成了管理上的混乱。从税收执法者来看总是以管理者自处，缺乏征纳互动协作与配合、缺乏执法为民的宗旨意识。如此等等严重地扰乱了我国初步建立起来的企业所得税法律制度，严重地束缚着依法治税进程。
（二）岗责不分要求不明导致企所税收执法过错无法追究
有些地方由于没有建立完整完善的税收执法岗责体系、优化机构设置、加强机构管理或执行不力而造成岗责不分职责不明、人尽其用，发挥最佳效益作用（因机构设置不当用人机制不健全造成工作效率低下），工作中出现执法差错亦无法追究的现象时有出现。也因为岗责不清税收执法人员不了解自己的工作职责、工作要求与自身岗位需要具备什么能力的问题，“做什么”、“怎么做”、“做到什么程度”、“做错了怎么办”的问题还没有从根本上得到彻底解决，也就无所谓工作“责任心”了。由于税收执法人员的素质不一，不能很好地把握企业所得税的政策法规关口，不但造成执法发生偏差让执法对象的合法权益受到侵害或使国家税收造成流失，同时造成工作中干多干少、干好干坏一个样的弊端，严重地扭曲了税收执法人员在广大人民群众中的形象，严重地削弱了税收执法刚性与法威。这样，由于税收执法过程中缺乏完整的事前事中的监督制约体系与事后监督及过错追究体系，造成在企业所得税征管的税收行政执法领域仍然存在着随意执法、越权执法、滥用职权等行政违法、执法腐败问题，因监督机制尚不完善，过错责任追究不到位，执法责任制难以显现其应有功能。如：近几年强调的加强企业所得税管理中“核实税基”就要求税务执法人员必须有过硬的企业所得税税收业务知识、财务会计知识与熟练的操作技能，特别是要对企业所得税政策、法律、法规娴熟于心，牢固掌握产品（销售）收入、各项扣除费用的准确计算与熟练的查帐技能、鉴别能力。
（三）执法随意现象严重导致企所执法质量大打折扣
因税收执法人员执法水平与整体综合素质参差不齐，不能准确地使用税收政策；或地方政府因区域经济利益或因财政包干税收收入量入为出与本位主义观念作崇等原因，便出现诸如个别税务干部法制意识弱，执法水平低而不顾税收政策规定为纳税人擅自乱开企业所得税减、免税口子，有的因税为私、以权谋利执法犯法；也有因税务执法不严、税务审核把关不牢被投机纳税人钻了空子。如假外资骗取企业所得税优惠等；有的因税收执法不严而被纳税人钻了疏于管理的漏洞，如对所得税分享体制理解不透彻，而使个别新办、改制、扩建的企业所得税无人管理而形成征管“盲区”。同时，为了地方小团体利益，又不得不变着法子：上有政策下有对策。如违背《国家税务总局关于所得税分享体制改革后税收征管范围的通知》的要求，擅自将2002年1月1日后的新办企业所得税纳入地税部门管理；有的为了地方财力税款入库时擅自改变入库预算级次；有的以招商引资为名大搞地方保护主义，有的甚至出台与上级税收政策法规相违背的地方规范性文件、有的未严格履行执法程序超越权限办事。如此等等使执法行为发生严重偏差、扭曲变形。因而出现税收行政执法的随意性问题屡见不鲜，致使企业所得税征管的税收执法质量大打折扣。
建立健全的税务司法保障机制是确保税务刚性、发挥税法威力的前提条件。到目前为止，专业化的税务司法保障体系还未真正建立起来。税务机关对于涉税犯罪活动没有独立的侦察、预审、检察、审判等权力，税务司法活动基本上依靠非专业性公、检、法机关执行，严重地存在机构设置不合理，人员匹配不当，甚至于缺少一些至关重要的机构，如：司法保障机构等。这样就造成了一方面由于没有有效的司法保障体系，使得《税收征管法》中所规定的税务机关所具有的各种检查权、行政处罚权、强制执行权等缺乏必要的保障而难以落实，同时，造成企业财会人员在“老板”的指使下变换法子偷逃及避税行为更加猖厥；另一方面，对于涉税犯罪的查处，由于人员短缺、经费有限、精力不够、专业知识不足等条件限制，使得税务犯罪案件立案难、查处难、结案难、执行难的现状难以克服；特别是设区所在地的区地税局不能设税务稽查分局，区地税局只有上户“三级巡查权”而没有上户稽查权，税务案件还得由市税务稽查直属局办理，这无论在时间效率上、知情权等管理角度看都有很大的欠缺，从而严重地影响了税收刚性发挥。同时，考虑地税部门双重领导的特殊情形，地税工作的开展还离不开当地政府的大力支持与协作，在法制意识还不很健全的情况下，有关职能部门不能很好地支持配合税务机关工作，个别地方仍然存在党委政府领导干预税收等“权大于法”现象。再是对非居民纳税人没有建立完整的“情报交换机构”与专业性的“反避税组织”，而使非居民纳税人游离于“法”外。如此这般造成税务机关不能完全独立行使职权而使企业所得税执法力度弱化的后果严重。
（五）征纳互动欠佳国地税沟通不畅而使监督机制乏力
要搞好企业所得税的征收管理，实现征纳互动尤为重要。从我局的税收执法检查看，有相当一部分税收管理员对“汇算清缴”工作流于形式，“纳税评估”也未按规范化要求进行规范操作，上上户，找个会计约谈后，做个记录，草草了事，出现偷漏税或避税等违法行为也不按规定移交稽查处理，缺乏征纳互动性与工作衔接性。另外，由于，国、地间缺乏应有的沟通，信息不能共享，或对政策理解不一，对于《国家税务总局关于所得税分享体制改革后税收征管范围的通知》理解不透，不能准确地划分各自真正属于自己的管辖范围，从而形成征管“真空”，如：有些地税管的新办纯管户，按照传统习惯可以只要在地税办了税务登记就可以了事，而企业所得税分享体制规定其企业所得税实际为国税管辖，由于没有加强工作配合、信息未能共享，最终造成谁也未管到的“盲点”现象。再是由于国、地税征管标准不一，企业所得税核定征收率不是一个标准等造成税负存在倚轻倚重，加上税务执法不力，而无意中存在纳税人自己选择管理机关的现象。这些都从根本上导致了税务监督机制力度的削弱，造成了企业所得税征收管理的混乱。
二、新税法后完善企业所得税征管的对策
与国际税收接轨，严禁擅自制定或者变通与新企业所得税法不符的政策规定，自觉抵制干预企业所得税执法的行为。以人为本优化机构设置，加强税收执法监督控管，推行税收执法责任制与过错追究力度，寻求提升与完善企业所得税征管的对策。
（一）更新思想重塑税收法治新理念。
思想是行动的先导。推进依法治税加强企业所得税征管必须首先解决思想认识问题，树立依法治税观念。从理论上讲，税收的本质特征，决定了一切税收活动都必须依法进行，企业所得税征管更不例外，同时也决定了依法治税在税收工作中的核心地位。从实践来看，依法治税是正确处理征纳矛盾的根本方法和唯一途径。这一主要矛盾所具有的长期性、复杂性和艰巨性充分表明，依法治税是税收工作永恒的主题，是税收工作的核心和灵魂，是指导税收工作的基本原则，是统揽税收工作全局的根本指针，也是衡量税收工作的主要标准。必须确立依法治税中心论，领导干部要对依法治税应有足够的认识和重视，努力克服法治观念淡薄、人治思想严重、习惯于传统管理和依“长官意志”办事以致在实践中出现少数以言代法、以权压法和权力滥用等陋习；对税务执法人员来说要做好由管理者到服务者的角色转换，正确处理严格执法与文明服务的关系；对纳税人来说新的企业所得税法实现了内外资企业的统一，产除了“不平等土壤”并在一视同仁的基础上，让居民企业与非居民企业在同一起跑线上实现公平竞争，从此消除了居民企业纳税人的失落感，唤醒人们做诚信依法纳税人的基础上拿起法律武器不断增强依法维护自身权益意识。这样从领导干部到一般执法工作者，从税收执法人员到纳税人在统一思想更新观念的大前题下，齐心协力共塑税收法治新理念。
（二）树立人本观念优化配置岗责全面推行税收执法责任制
以人为本，明确岗位职责，加强机构管理，加强人才培养，是确保推进依法治税的前提。严格执法程序是依法治税过程的细节体现，而税收执法责任制考核评议则是一种比较严谨的内部监督外部评议的制约机制，是通过严格的执法程序和执法机制对税务行政执法活动实施全过程控制、监督，分解制约权力，分清责任界限，防范过错执法，达到规范执法行为、提高办事效率、提升执法水平与质效为目的的一种行之有效的方法，是税务机关用于规范税收执法人员行为、严格执法程序、评议考核税务执法人员业绩及实行过错追究与纳税人评价税收执法人员的内外考核办法。它包括岗位职责、工作规程、评议考核、过错追究四部分内容。并通过这四个环节明确每一个税收执法人员的岗位职责、工作能力要求，告诉税收执法人员该“做什么”、“怎么做”、“应做到什么程度”“做错了该怎么办”以及什么是“做为”与“不做为”的问题。这就必须树立人本理念，优化机构设置与人员配备，加强人才库建设，打造一批懂税法、能查帐、通电脑、能说会写会操作高素质的综合型一流税务执法干部队伍。建立健全严格的税收执法事前、事中及事后的监控机制，增强执法者的爱岗敬业的责任感、事业心，提高优质服务文明执法质量与依法治税水平，维护被执法者的切身权益，从根本上改变监督机制不完善，过错责任追究不到位，执法责任制难以显现的弊端，这样就能从根本上不断提升企业所得税管理水平。
（三）规范执法行为提高企业所得税征管的执法质量
依法治税重要的一点就是严格依法行政规范执法行为。税务执法人员的执法行包括具体税收执法行为与抽象执法行为，涵盖各级税务机关开展的税收执法检查、执法监察及税务行政执法责任制的考核评议与规范性文件的制订等事前、事中、事后的防患与监控工作。具体表现为围绕《税收征管法》开展的诸如税务行政许可审批、规范性文件的制定报审与备案、行政执法救济与法律援助及税收的征收与“两票”的管理等一系列税收行政执法行为。要做到严格执法依法办事首先必须规范执法人员的行为规范、严格执法程序。因此，税务执法人员必须认真学习、深刻理解新企业所得税法及其实施细则，找出新旧企业所得税法的不同点与相同点，将税法与细则逐条逐项对照学习、深刻体会，深刻理解有关条款设置意图与目的，特别是有关规费条款的变化，在学深学透的基础上把握新企业所得税法的精神实质，这样，在实际操作时就能驾熟就轻游刃有余，企业所得税的征管质量就自然会“水涨船高”。实际上，税务机关只要抓好了依法治税，使纳税人自觉依法纳税、税务人员做到依法征税，税收收入自然会达到及时足额，应收尽收。其他各项工作也因找准了努力方向而迎刃而解。税务机关应始终坚持依法治税为本，从根本上克服执法思想落后、为追求效率而轻视程序甚至出现为抓收入而擅自乱开税务口子、短征长征、不征或收过头税及买卖税收的陈旧陋习。规范税收执法人员的执法行为才能从根本上提高企业所得税征管的税收执法的质量。
（四）依靠各级党政健全司法保障完善协税护税网络
各级党政人大的支持是税务工作顺利进行的重要保证。税务部门作为依法治税工作的主力军，自身一定要严格按照新企业所得税法的税收管理体制办事，切实保证统一税法的有效贯彻，同时只有社会各方面的支持配合，依法治税才能顺利实施。在执法中涉及对当地经济有较大影响的企业时，应主动向当地党政领导汇报，取得他们的理解和支持，共商解决办法。此外，要着重加强与工商、公安、法院、检察、银行等部门合作，与建设、规划、房管、国土、城建、计划等部门的联系;加强国、地税之间的沟通以及与其他有关部门的合作，完善协税护税网络。同时，建议建立一支具有中国特色的税务警察队伍以健全司法保障体系，为税收执法依法治税保驾护航，从而确保新企业所得税法畅通无阻地贯彻执行与各项与企业所得税配套措施、办法的稳定过渡。
（五）加强国、地税协作与征纳之间的良性互动齐抓共管企业所得税征管
企业所得税是以“企业每一纳税年度的收入总额，减除不征税收入、免税收入、各项扣除以及允许弥补的以前年度亏损后的余额，为应纳税所得额”乘以适用税率后的结果。规定企业按月或按季以自我预缴申报，年终后五个月内进行“汇算清缴”，纳税人是“汇算清缴”的主体。并且主要以“纳税评估”为主，税务稽查为辅的征收管理方式。围绕“核实税基、完善汇缴、强化评估、分类管理”十六字方针准确而高度地概括了企业所得税管理的基本模式，要做好每一环节的工作都挥洒着税务执法工作者的辛勤汗水与负出，也离不开纳税人的默契配合与支持，无论是一张申报表还是一次诚恳的约谈；无论是税基的准确核算还是井井有条的分类管理都是税企双方征纳互动的结果。同时，根据《国家税务总局关于所得税分享体制改革后税收征管范围的通知》与新企业所得税法的要求，2002年1月1日前办的企业所得税全部由地税管理（含此后办理的改制企业、扩建企业），此后办理的新企业所得税由国税管理，同时，所有非居民企业的所得税也全部由国税管理，这之间有业务的交叉与利益的分享，因此，在依法治税的共同道路上必须加强沟通与协作，加强信息资源共享，互通有无，实现齐抓共管。只有这样才能从根本上堵塞漏洞，防止暗流，消灭“盲点”，平添“真空”，提升企业所得税征管的效率与水平，使企业所得税依法治税水平跃上一个新台阶。
参考资料：
1、《中华人民共和国企业所得税法》
2、《中华人民共和国企业所得税法实施条例》
3、1991年4月9日第七届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》
4、1993年12月13日国务院发布的《中华人民共和国企业所得税暂行条例》
5、1991年6月30日国务院发布的《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法实施细则》
6、1994年2月4日财政部发布的《中华人民共和国企业所得税暂行条例实施细则》