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为切实解决农民负担问题，中央决定在农村实施税费改革。各地试点的经验，特别是安徽省大范围试点的成效证明，在农村实施“费改税”的确有利于规范农村公共分配关系，是减轻农民负担的有效措施，中央关于农村税费改革的决策是正确的。但在改革实践中也碰到了一些始料未及的矛盾，极大地制约着税费改革的深入发展。这些矛盾的出现同时表明，农村公共分配关系不规范，乱收费屡禁不止，只是造成农民负担沉重的浅层原因，在其背后还有更深层原因。只有正本清源，全力消除导致农民负担沉重的深层根源，才能消除改革的阻碍，将农村税费改革推向深入，达到从根本上解决农民负担问题的目的。
一、农民负担沉重的根源何在
许多人认为，造成农民负担沉重的原因是多方面的，是诸多因素综合作用的结果。从改革实践经验来看，这种认识无疑是有其道理的。但是辩证唯物主义基本原理告诉我们，在复杂事物发展过程中，存在多种矛盾的情况下，其中必有一个居支配地位的主要矛盾，由于它的存在和发展，规定和制约着其他相关矛盾的存在和发展。同样，在导致农民负担沉重的诸多因素中，也必然存在着居支配地位的主要原因，由于它的存在，不仅直接造成农民负担沉重，而且也规定着其他相关因素加重农民负担。那么，导致农民负担沉重的决定因素或主要矛盾是什么呢？笔者认为，从当前各地农村税费改革试点中出现的诸多矛盾都是围绕农民减负与保障农村财政基本需要之间的磨擦展开的实际情况来看，农村公共分配的特殊制度安排是导致农民负担沉重的决定性因素。我国现行的农村公共分配制度安排与城市相比有极大的不同。城市公共分配制度安排，采取的是预算内与预算外两种形式；而农村公共分配制度安排，则采取3种形式，除预算内与预算外两种形式外，很大一块公共分配采取了乡镇自筹这种特殊形式。即在农村公共分配制度安排中，农民除了与城市居民一样要承担预算内与预算外两类公共缴款义务外，还要额外承担一份乡镇自筹的公共缴款义务，农民相对城市居民来说，多了一重公共负担。我国农村公共分配的这种特殊制度安排，不仅造成农民负担沉重，而且由于乡镇自筹收入对满足乡镇政府实现其职能需要有着举足轻重的作用，也造成乡镇财政对农民额外负担具有极大的依赖性。随着农村社会经济的日益发展，公共需要的不断增长，农民负担也就不可避免地不断加重。就是说，现行的农村公共分配制度的安排，天然地就存在一种不断增加农民负担的特殊机制。因此，在农村税费改革中，只有着力改革现行的公共分配制度，才能从根本上解决农民负担问题，才能有效地化解改革中出现的诸多矛盾。
我国农村公共分配制度之所以会出现这种特殊安排，并不是公共分配政策选择的结果，而是特定历史条件下，农村特定的社会经济组织形式使然。它萌生于人民公社化时期，制度化于撤销人民公社后、建立乡镇级财政初期。在新中国成立后的一个较长时期，我国公共分配制度安排，始终采取的是“统一领导、分级管理”方针，各级政府的财政经费需要，都是在国家财政总盘子中统筹安排的，在农村根本就没有乡镇自筹一说，农民除了承担国家正税及少量附加外，没有任何额外的公共缴纳义务。当时农民的公共负担是很轻的。到1958年人民公社化后，在农村实行了政社合一体制，政社不分，集体经济组织财务与农村公共财政混为一体，成为当时农村经济社会生活中的一个突出特征，公社实现政府职能所需经费，除了上级政府拨给少量资金外，主要靠集体经济的积累和各项提留以及社员出工投劳来解决，从而产生了农民在正税之外，还要额外承担一部分满足农村社会共同需要的经费供给义务。只不过当时人民公社的收入分配制度，采取的是“先扣除后分配”的形式，各种公共负担并不直接表现为农民个人家庭的负担，而是寓于集体分配之中，表现为农村集体经济组织的负担。改革开放后，农村实行了家庭联产承包经营责任制，原来的集体经营变为农户分头经营，集体经济的“先扣除后分配”方式随之失去存在的条件。从而采取了农户向国家和集体缴纳收益的分配方式，即农户自行向国家缴纳税收，向集体经济交纳公积金、公益金和管理费的办法。这样，农村的公共负担也就从集体经济的负担表现为农户直接负担，从此农民双重负担也就显露出来。到1983年撤销人民公社、建立乡镇一级政府后，在农村实现了政社分开改革。按理于此同时集体经济组织的财务与乡镇一级政府的财政也应随之分离开来。然而，由于理论认识落后于实践，人们却依然囿于人民公社时期形成的农村公共事业农民办的传统观念，不但继承了人民公社制度下的集体经济财务与政府财政混为一体的特殊制度安排，把本属于集体经济的各项提留纳入了乡镇政府财政运行轨道，同时各乡镇政府为补充实现职能所需经费之不足，纷纷采取了“一事一收费”的办法，在国家正税及附加之外，向农民进行额外征收，诸如发展农村教育需要钱就向农民征收教育经费统筹；计划生育缺钱就向农民征收计划生育经费统筹等等。于是名目繁多的乡镇自筹随之泛滥起来。针对这种不良倾向，为了保护农民的利益，1991年国务院颁布了《农民承担费用和劳务管理条例》，对农村的提留和统筹集资作了规定，划定了农村提留及乡镇自筹的征收和使用范围，明确规定乡镇自筹只限于农村教育、计划生育、民兵训练、社会抚恤及乡村道路等5个方面，这就是后来乡镇“五统筹”称谓的来源。这项规定虽然有利于控制农民负担的无限膨胀，有利于减轻农民负担，但同时也把农民双重公共负担以“条例”的形式固定了下来。
农村公共分配关系上的这种特殊制度安排，虽然是在我国特定历史条件下的必然产物，也曾在历史上发挥过一定的积极作用，但发展至今，它已完全成为一种消极因素。
第一，它不利于农业现代化建设，不利于落实中央加快解决“三农”问题的战略决策。因为解决这些问题，虽然国家财政大力支持是必不可少的，但主要只能依靠农民增加积累、增加投入来解决。现行的导致农民双重负担的特殊制度安排，不仅加重了农民负担，挫伤了农民发展经济的积极性，更重要的是极大地削弱了农民自我积累能力，削弱了扩大农业投入的经济基础，直接妨碍了农业现代化发展，不利“三农”问题的解决。
第二，这种制度安排既不合理，也有失公平。理论上，在规范的公共分配制度下，公民依法向政府缴纳税收之后，政府就应当承担起向纳税人提供公共产品和公共服务的义务，任何公民都无需额外交费就有享受政府提供的公共产品和公共服务的权利。需要公民额外交费的，只能在政府专门为特定的公民提供特殊服务或提供国有资源使用权的条件下，才是必要的和合理的。而现行的农村公共分配制度安排中，农民额外缴纳的“五统筹”，就其性质来说，都不是政府为特定公民服务而收取的费用。比如，农村教育资金统筹，主要是为了向农民及其子女提供义务教育，而实施义务教育本应由政府运用税收来解决，不应当也不可以额外向农民收费，正如朱镕基总理2001年7月在安徽省考察工作中指出的，“在任何一个国家，义务教育都是政府的责任，我国也不能例外。各级政府要切实保证农村义务教育的投入，不能把这项经费摊到农民头上。”①其他4项统筹费也一样，民兵训练是国家整体防卫事业的一部分，计划生育是我国的基本国策，社会抚恤和救济是维护全社会稳定之必需，这些都属于政府应当承担资金供给的事项。至于农村道路建设，虽然是农民直接享用了较多的公共服务，但农村道路作为公共交通，它外溢性很强，且并非是专门对某些农民个人进行特殊服务的事业，也属于政府应承担投入的义务。因此，安徽省在农村税费改革中，明确宣布废除“五统筹”，这无疑是非常正确的。
现行的农村公共分配的特殊制度安排，也是十分不公平的，为什么城市居民依法纳税后，享受政府提供的公共产品和公共服务无需额外再交费，而农民却要额外交统筹费。特别是在我国二元经济结构尚未改变的条件下，农民依然是一个弱势群体，在公共分配制度上把农村财政经费负担的大部分摊到农民头上，这显然是既不公平也不合理的。
二、深化改革的政策设想
（一）解决农村税费改革难点的根本出路
解铃还需系铃人。既然农民负担沉重是由于农村公共分配制度安排不当造成的，那么要彻底解决农民负担问题，并克服改革中出现的减轻农民负担与保障农村财政必要经费之间的矛盾，以及由此引发的诸多问题，其出路只能是通过变革农村公共分配的特殊制度安排，实现城乡财政一体化，即把农村财政经费需要全部纳入国家财政预算总盘子中统筹安排来解决。因为只有这样改革，才能使农村财政经费需要有一个稳定的来源，不再直接依赖农民的额外缴纳。从而农民负担问题才能得到根治，才能消除改革中出现的农民减负与保障农村财政的基本经费需要之间的矛盾，以及其他相关的诸多矛盾。
（二）深化改革的基本举措
综上分析可以看出，农村税费改革是一项复杂的系统工程，至少以下几个方面的改革必须统一规划、统一设计、配套实施，方能顺利达到预期目标。
1.行政收费方面的改革。（1）明确划定在农村应保留的规费和国有资源使用费的范围、收费标准和办法，并将其全部收入纳入统一的国家预算管理之中。（2）建立健全农村集体经济组织，确立适合我国国情的农民集体经济存在形式和实现方式，还集体经济管理权于农民，将村提留的决策权和使用监督权交由农民集体民主决定。如前所述，农村“三提留”的缘起乃是农民集体经济的产物，它是为发展集体经济和农民集体福利需要而设置的基金，其性质属于农民集体经济所有，并不属于国家财政性资金，无论采取什么形式，把它视同财政资金管理和使用都是不妥的。（3）彻底废除乡镇“五统筹”制度，不再保留任何“一事一议一收费”的办法和农民义务工制度，除特殊情况如防灾救灾等险情出工外，政府需要农民出工时一律实行有偿制。
2.税收方面的改革。改革农业税和农业特产税，对此有3种设想：（1）废除农业税和农业特产税，在农村推行个人所得税；（2）修改农业税和农业特产税条例，改农业特产税在生产和收购两个环节征收为在收购一个环节征收，对农业税调整征收力度，即依农产品现实价格和农业实际成本及农民家庭必要生活费用水平来重新设定税率，并重新核定常年应产量及应税的土地亩数；（3）废除农业税，改农业特产税为营业税，在农产品收购环节征收。这3种设想各有利弊，第一种设想应当是我国农业税制的发展方向，但当前还不具备实施的条件；第二种设想基本是维持现行农村税制，只是在征收力度上作适当调整，应当说实行起来较为容易，震动也小，但也有很大缺点，它不利于纯粹种田的农户，有利于不种地或少种地的农户，有失公平，而且减轻农民负担的力度不足；第三种设想实际上是免除种地农户税收的设想，既有利于彻底解决农民负担问题，又有利于加快解决“三农”问题，更有利于促进农民收入提高和农村经济的发展。在国家财力允许的条件下，此设想看来应当给予重视。农村税收改革关系到减轻农民负担，加快农业现代化建设，解决“三农”问题的大事，决不可囿于财政收入的增加或减少的框框，而应当从有利于促进农业现代化建设着眼，以切实减轻农民负担而又保障在机制上不再反弹为宗旨。
加快财产税改革步伐，将财产税扩展到农村。总体而言，农民当前依然是弱势群体，人均收入比城市居民低得多，但从不同地区和不同群体来看，我国农村收入分配差距也呈现出过分拉大的趋势，亟待调节。在农村还难以实施所得税的条件下，调节财产拥有上的差距就显得更为紧迫。因此，实施农村税费改革中，在大幅度、普遍地减轻农民负担的同时，增强税收调节作用，就成为农村税费改革不可缺少的内容。
（三）完善乡镇财政体制
1.调整全国财政的行政层级结构。以均衡配置各级政府的财力为着眼点，以保障5级政府都拥有实现其职能基本需要的稳定收入为目标，重新审视5级财政财力配置的现状，加大地区间和各级政府间财力调节力度，调出必要的财力满足农村公共分配制度改革之必需，以确保农村公共分配机制的转换。
2.完善乡镇级分税制财政管理体制。在实现乡镇政府职能转换的基础上，明确划定乡镇一级政府的支出范围，并依此划给足以满足其履行支出职责的稳定收入来源。健全乡镇一级预算制度，实行全部财政性收支纳入预算内统一管理的制度，以达到全面规范农村公共分配关系的目的。
在农村税费改革中，面对财政收支与农民减负之间的矛盾，有人提出用撤销乡镇一级政府的办法来解决农村财政困难问题，并确保农民减负的实现。这一设想从表面看，的确是一个很有吸引力的改革措施。机构撤销了，也就没有经费需要了，一切矛盾似乎都迎刃而解了。然而仔细分析一下就会发现，这种设想是很值得斟酌的。且不说这种设想与小城镇发展战略相矛盾，仅就乡镇一级政府撤销后需要处理的问题来看，也没有那么简单。在我国，乡镇一级政府承担着直接为广大农民提供公共产品和公共服务的重任，虽然乡镇一级政府可以撤销，但乡镇一级政府所承担的公共服务任务却一点也不能撤销，如果撤销乡镇政府，这些任务势必要全部落到县级政府肩上，在我国这样一个地广人多的国家里，一个县几乎相当一个小国家，仅靠一个县级政府直接为广大农村的众多农民提供公共服务，显然会存在这样那样的困难。为了保障乡镇政府撤销后，广大农民享受公共服务的质量与数量不降低，县级政府势必要一方面扩大本级机关的机构和增加人员；一方面为解决对农民服务的半径问题，还要设置诸多派出机构。其结果不仅机构和人员减不了多少，还有可能增加公共服务的成本费用，甚至发生降低公共服务水平的危险，不利于农村社会经济的稳定和发展。所以，撤销乡镇级政府的设想当从长计议。
（四）转换观念，放弃人民公社时期形成的农村公共事业靠农民自行解决的思维定势
树立城市支援农村，工业反哺农业，公共分配必须城乡一体化的新观念。观念指导人们的行动，不跳出“农村财政可依赖农民多做贡献来解决”的旧观念，在农村税费改革中，一旦碰到农民减负与保障农村财政必要经费之间的矛盾时，就难免不使改革变形。比如，一些地方在改革试点中出现的一方面宣布废除“五统筹”，另一方面又保留“一事一议一收费”制度的现象；一方面要切实减轻农民负担，另一方面又怕减少财政收入，只好设法从高确定应税粮食价及土地亩数的做法；一方面承认村“三提留”是农民集体经济的事项，应交给农民集体决策，另一方面又把“三提留”改为农业税附加，实行村用乡管的办法。如此等等，这些现象的出现，实际上都是传统观念没有彻底转换的结果。可见观念的转换乃是保障农村税费改革不变形，取得彻底胜利的首要一环。
①参见新华社合肥7月22日电（记者刘思扬）《朱镕基在安徽省考察工作时强调：认真研究新情况，及时解决新问题，继续做好农村税费改革试点工作》（载2001年7月23日《经济日报》）。