心结网
热门搜索：
- 税务
- 财税
- 会计
- 投资
- 管理
- 审计
- 工商
摘要：本文主要剖析我国政府在企业环境管理方面的现状，并置放于全球化视野中，进行国际比较，找出差距，洞悉我国企业环保宏观调控机制与WTO市场体制的不适应性，进而提出解决问题的对策建议。
关键词：企业环保、政府宏观调控、法境法制
WTO是政府间协议，“入世”的本来含意指的是“政府入世”，也就是说，成员国政府首先得自觉接受WTO规则的约束，然后通过其国内立法和行政措施等再影响或规制企业等市场主体的行为。从企业环境管理的宏观层面来看，我国加入WTO，将会深刻影响政府对企业实施环境管理的理念、模式、体制、基本制度、手段等方方面面，关键在于政府须遵循国际通行规则并借鉴他国经验，转变思路与职能，创新完善既适于我国国情，又与国际接轨的环境管理的理论及运作机制。
一、国内环境管理模式现状评析
我国目前宏观层面的企业环境管理模式形成于计划经济时期，其突出特点是以直控型管制与行政命令为主；政府倾向于采用强制标准、颁证许可、重审批轻监督、严厉制裁违法等“硬性”手段，控制企业的环境行为。就环境法制而言，多年来，我国先后颁行了40多部环境法律法规，70多件环境规章，400多项国家级环境标准，并制定实施了新老八项制度（指的是国家环保局陆续颁行的“环境影响评价制度”、“三同时制度”、“排污收费制度”、“环境目标责任制”、“城市环境综合整治制度”、“排污许可证制度”、“污染集中控制制度”和“污染源限期治理制度”。），政府采取了一系列针对工业污染的环境整治措施（如根据1996年“国务院关于环境保护若干问题的决定”，全国共关、停、并、转6万多家能耗高和污染严重的企业；国务院曾下达通知限令2000年底前必须实现工业污染源达标排放，如不能按期实现达标的企业（“15小”），一律坚决关闭。），强化对企业环境行为的管制，扭转了既往生产与环保“无法可依”、“无章可循”、“污染失控”的局面，确立了“预防为主”、“标本兼治”的方针，避免了重蹈发达国家曾经“先污染、后治理”的老路。但是，我国工业污染防治总体上并未取得突破性进展，尤其是计划体制下工业化所导致的产业结构性污染未能根本改观，企业的污染源依然大量存在；而且，现行法制针对的主要是企业生产污染防治问题，而对企业产品在使用和废弃过程中的环境影响的规制尚属空白。[1]显然，从实施可持续发展战略、WTO所要求经济与环境协调发展的方针来看，传统的环境管理模式已凸现其固有的局限性，即与市场经济的不适应性。
1、在立法功能定位上，既往环境立法、规章及环境标准都以行政管制为主，企业纯粹是行政措施的作用对象，处于完全被规制的地位，导致政府环境法规的最低要求即成为企业环境行为的标准，加之法规的刚性及行政规章措施的繁杂而不统一，使得企业可能有的环境方针与目标缺乏改进、整个环境管理系统停滞不前及混乱不堪。[2]
2、在调控机制上，由于行政手段占绝对优势，经济手段只是次要的补充，企业实施可持续发展战略的内在需求没能被调动起来，背离了市场经济的客观要求。如我国现在环境管理中最主要的经济干预即排污收费制度，但由于其计算方法不科学不合理（仅考虑污染物实际排放量，未控制排放总量及核算环境资源成本）、收费额度较低，企业交了排污费等于买了排污权，以及排污费收管用一条线等做法，偏离了“污染者付费”、“污染者赔偿”的原则。严格上讲，其只是违章超标罚款制度，发挥不了市场机制的调节作用。其他纯行政性措施，更无经济刺激功能。而企业受利益的驱动，完全有可能钻环境法制的空子或管理上的漏洞，弄虚作假，减少环保投入，设法转移污染以逃避环保责任。结果政府直接调控微观经济显得力不从心，使企业治污成为国家与社会的巨大负担。
3、在制度形式与内容上，我国虽已建立“预防为主”等系列管理制度，实际上对企业污染物的排放仍然只能做到“末端控制”，或者说是“末端控制下的预防”。譬如环境影响评价制度、“三同时”制度等，在理论上反映了预防为主的原则，而在实际运用时，环境影响评价制度只是对项目建成后排放污染物和污染处理设施的评价，并未将减少污染物产生的源头控制作为重要内容：“三同时”的重点也只放在污染物处理设施的建设和运行上，满足于“达标排放”而已；至于其他的，如限期治理制度、排污收费制度、排污许可证制度等均以“排放控制”作为基本内容和要求。这些制度缺陷的共同点即表现在危害发生后再实施的环境措施，而非全过程积极的污染预防；污染防治与企业生产脱节，企业选择的发展战略为高成本而低效率的末端治理，环保囿于被动应付，而生产全过程控制及产品生命周期生态化管理，在企业发展战略选择中基本上是空白。[3]
4、在执法环节上，行政命令虽具有直接性、强制性、高效性等优点，这为实现计划体制的“高度集中、统一管理”是必不可少的，但在市场条件下，过分强调政府的干预与制裁作用，反而会导致企业环境行为的不良倾向，削弱了行政执法的功能。这主要表现在：一方面，在行政关系中，行政机关与相对方之间力量对比悬殊，使得权利侵犯成为可能，经常的权利侵犯或由此产生的恐惧，导致企业若自行设法规避不及，则可能与利益相关的政府部门达成某种“默契”，或通过行贿与执法人员勾结，从而放任环境污染。另一方面，“缴排污费、买排污权”和“主动违法”的情况难以避免，甚至有企业宁愿认罚也不采取措施防治污染。这是因为——环境法规设定的罚款与超标排污收费水平低，仅为污染治理和生态恢复成本的很少部分，无法阻止企业的环境违法行为。同时，行政制裁中最严厉的手段莫过于“关、停、并、转”中的“关闭”，而其适用对象主要是污染高的点源，对于分散面源不具有可操作性，并且还得考虑经济适度增长目标、企业倒闭加剧失业等政治、社会因素，影响了该手段的普遍适用性。
另外，由于我国地域辽阔，成千上万的中小企业遍布全国，虽然每个企业的污染物排放量不多，但总量很大；现行环境规章指标主要以大企业为参照制订的，故难以当然有效管制过于分散的中小企业。况且，行政直控型管制需要设立大量机构，投入大量资金和人力，实施成本高；全面监控还因过分强调环境效果而忽视地区环境条件、经济发展水平及企业治理成本的差异，从而导致效率不高和社会不公平。