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农村敬老院承担着农村五保集中供养的任务。二十世纪五十年代全国建立农村敬老院以来，尤其是1994年国务院颁布《农村五保供养工作条例》、1997年民政部颁发《农村敬老院管理暂行办法》后，农村敬老院建设不断加强，管理逐步规范。然而长期以来，由于农村敬老院法人地位的缺失，一定程度上制约了农村敬老院的发展。
政策与规定
关于对农村敬老院的性质问题，1994年国务院《农村五保供养工作条例》做了规定。该条例认为，五保供养是农村的集体福利事业，要求具备条件的乡、民族乡、镇人民政府应当兴办敬老院。1997年民政部《农村敬者院管理暂行办法》规定，敬老院是农村集体福利事业单位。从上述两部法规的规定可以看出，农村敬老院不属于营利性的企业单位，应当属于服务五保供养对象的事业单位。
然而根据 2004年国务院修订的《事业单位登记管理暂行条例》的规定，农村敬老院又不属于利用国有资产举办的国有事亚单位范畴，在实践中，各地也均未将乡镇办敬老院作为事业单位来管理。
对于个人和村集体经济组织举办的部分农村敬老院，其性质又如何界定？根据1998年国务院《民办非企业单位登记管理暂行条例》，民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。从这部法规可以看出，这部分农村敬老院显然属于民办非企业单位，应该纳入民办非企业登记范围。
现有农村敬老院种类较多，定性比较复杂。乡镇政府兴办的农：村敬老院是农村敬老院的主体，这部分敬老院不是企业，不是国有事业单位，也不属于民办非企业单位。这种复杂的状况使乡镇政府举办的农村敬老院处于尚未取得法人资格的尴尬境地。
问题与影响
农村敬老院法律性质不明确及法人地位缺失，带来了一系列问题：
造成敬老院与乡、镇政府权责不清。农村敬老院大都由乡镇政府投资兴办、乡镇政府直接管理。在农村敬老院管理体制中，乡镇政府充当了投资者、经营者、管理者多重责任，农村敬老院不得不时时、事事接受乡镇政府的领导，成为政府的附属物。这种情况的存在，客观上使得政府和敬老院一体化，造成政事不分，政府与敬老院的职能错位。一方面对乡镇敬老院管的过多、统的过死，农村敬老院的发展缺乏应有的生机与活力；另一方面增加了乡镇政府的责任，农村敬老院所有社会经济活动的法律后果，只能全部由政府来承担。
影响了敬老院的自身发展。由于不具备法人资格，农村敬老院不能成为自主经营、自我发展、自负盈亏的社会主义市场经济中的责任主体。即便是从事了少量的社会经济活动，农村敬老院也无法独立承担相应的法律责任。长期以来，虽然国家在税收政策上对敬老院从事生产经营活动给予了诸多政策优惠，但全国农村敬老院的院办经济仍极为薄弱，相当多的敬老院没有任何副业经济收入，国家的政策优惠没有发挥应有的作用。
不符合社会福利社会化的改革要求。国务院办公厅转发民政部等部门关于加快实现社会福利社会化意见的通知（国办发【2000】19号）社会福利机构除确保国家供养的“三无”对象（无劳动能力、无生活来源、无法定抚养人或赡养人）、孤儿等特困群体的需求外，还要面向全社会老年人、残疾人，拓展服务领域，扩大服务范围和覆盖面，并根据服务对象的不同情况，实行有偿、减免或无偿等多种服务。农村敬老院要面向全社会对象服务，势必具有独立的法人资格，成为合法的社会服务的提供者，并对自己提供给消费者的各项服务承担责任。当双方对服务发生纠纷时，敬老院和服务对象都能作为法律关系的主体承担相应的责任。但由于敬老院的法人地位的缺失，不能独立承担责任，这种状况显然与社会福利社会化的改革要求不相吻合。
不利于农村敬老院管理职工队伍建设。《农村敬老院管理暂行办法》提出：“敬老院院长由乡镇人民政府（村办敬老院由村民委员会）选派。敬老院其他工作人员采取合同制，实行公开招聘。”在具体实施过程中，一是由于对农村敬老院没有实行事业单位管理，其从业人员未能纳入事业编制管理，敬老院院长和其他工作人员均为政府临时聘任的人员；二是农村敬老院也不同于乡镇企业，从业人员也没有享受到企业工人的各项劳动保障。由此导致乡镇政府难以选聘到优秀的人才从事农村敬老院管理和服务工作，敬老院工作人员素质普遍偏低。调查中发现，全国2万多所敬老院中，仅有9名大专文化程度的工作人员，多数工作人员学历为初中和小学文化，与国办发【2000】19号文件提出的：“要逐步提高社会福利服务队伍的专业化水平，制定岗位专业标准和操作规范，实行职业资格和技术等级管理认证制度”的要求相距甚远，也势必影响到农村敬老院的整体管理和服务水平的提高。
不适应财政资金拨付制度改革的要求。近年来，财政资金拨付制度改革步伐加快，实行了国库直接拨付制度。对于以财政投入为主的五保供养资金，也应当实行国库直接拨付。民政部、财政部、国家发展和改革委员会《关于进一步做好五保供养工作的通知》提出：“五保供养资金可由县级财政部门，根据县级民政部门提出的用款计划，直接拨付到农村敬老院”。但执行这一规定的前提条件是，敬老院是法人实体并在金融部门设立了独立的资金账户。在目前敬老院不具备独立法人资格的情况下，这项规定难以真正落到实处。五保供养资金在多数地区还通过乡镇财政所拨付到敬老院，或者由县级财政直接拨付给五保供养对象本人。
对策与建议
针对上述问题，在修订《五保供养工作条例》时，就必须依法明确农村敬老院的法人实体地位。按照敬老院的投资渠道确定其单位的法律性质。针对不同类型敬老院实行分类定性，分类管理：对由政府投资兴办的敬老院应依法确定为国有社会救助事业单位，企业、村集体经济组织、社会团体投资兴办的敬老院应依法确定为民办非企业救助单位。
在《农村五保供养工作条例》修订时，在具体条文的表述上，可以做如下调整：第十五条“敬老院实行民主管理，文明办院，建立健全服务和管理制度。”修改为“农村敬老院是集中供养五保对象的社会福利服务机构，具有独立的法人资格，利用国有资产举办的，要根据事业单位管理的规定，依法登记设立；社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，要根据民办非企业单位管理的规定，依法登记设立。各地要把农村敬老院建设纳人当地经济社会发展规划。敬老院要实行民主管理，文明办院，建立健全服务和管理制度。”