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国家审计署《2008至2012年审计工作发展规划》指出,继续深化养老、失业、医疗、工伤、生育等五项保险基金审计,促进扩大社会保障规模和覆盖范围,提高养老保险统筹层次,推进建立社会保障预算制度,建立健全覆盖城乡的社会保障体系。目前,我国社会保险基金审计主要以财政、财务审计为主,还未能全面实施真正意义上的绩效审计。我国社会保险基金绩效审计的理论研究和实务操作较少,缺乏一套完整的绩效评价体系,影响和制约了社会保险基金绩效审计工作的有效开展。为此,各级审计机关和广大审计人员要转变社会保险基金审计工作思路,在加强真实性、合法性审计的基础上,审计的重点要向效益性转变,更多地关注我国社会保险基金筹集、管理、使用过程中的机制性、体制性缺陷,加强社会保险基金绩效审计的探索与实践,充分发挥国家审计的“免疫系统”功能。
一、开展社会保险基金绩效审计的现实需求
1.传统的真实性、合法性审计发挥作用的空间有限,绩效审计势在必行。随着社会保险制度的逐步健全完善,社会保险法制意识的不断增强,社会保险基金出借、挤占、挪用、管理不善等违法违规现象日趋减少,因此应把社会保险基金的绩效审计作为重点。以绩效审计为主要方式,促进社会保险基金的安全完整与规范管理,掌握社会保险基金总体状况,从制度和管理上揭露分析问题,促进建立社会保险基金预算,实现社会保障目标,维护群众切身利益。
2.社会保险基金运行过程中存在的问题,需要实施绩效审计。目前,全国较高的社会保险基金结余增加了管理成本和运营风险,较低的社会保险基金年平均收益率又加大了基金的安全与贬值风险。养老保险个人账户试点工作进展缓慢,地方财政解决未来负债的压力较大。因此,各级审计机关在对社会保险基金进行审计监督的基础上,作出独立客观评价,提出可具操作性、建设性的意见和建议,为政府宏观决策提供依据。
二、社会保险基金绩效审计的评价标准
社会保险基金绩效审计主要通过对基金的筹建、管理和使用等环节的经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)(通常所说的“3E”)的审计,客观反映和分析评价我国社会保险制度在保护民生、促进发展、维护稳定等方面所发挥的保障功能。
1.经济性:指基金管理成本保持在较低的水平,以最少的投入实现目标。通过分析社会保险机构规模是否适当,人员数量、结构是否能够满足正常业务工作需要。对社会保险机构使用的日常经费和专项经费进行绩效评估,减少管理成本。
2.效率性:指基金管理能够获得最大的效益,实现最优的投入产出比。运用工商、税务的登记信息与社会保险的登记信息进行对比,确认单位是否应保尽保。通过将个人缴费信息与住房公积金、个人所得税的申报情况进行比较,确认单位申报的个人缴费基数是否真实可信。比较基金支出类型与方式,查处违规支出,堵塞漏洞。分析基金平衡运行情况,研究缴费比例和支出范围的合理调节给基金收支平衡带来的影响。
3.效果性:指计划目标完成情况是否实现了预期目标。关注社会保险是否起到基本的保障功能,是否承担过多责任而造成社会保险不堪重负。关注社会保险对群众的整体保障力度,通过对各类人群享受的社会保障的分析,分析社会保险的整体保障能力。关注覆盖面,在制度设计上有无盲区。关注基金使用的公平性,查找社会保险制度在不同的社会保险项目、保障人群和保障层次之间是否存在制度差异。
三、社会保险基金绩效审计主要评价指标
社会保险基金绩效审计的评价指标包括定量指标和定性指标,来反映绩效评价标准。定量指标是可以量化的、客观的指标,具有评价的客观性。定性指标是难以具体量化的、主观的指标,得出的结论常带有主观色彩。定量指标和定性指标通常需要结合起来使用,以达到客观公正的评价目的。
(一)主要定量指标
1.“经济性”标准的评价指标
(1)基金支出财政负担率指标:反映社会保险基金支出占整个财政支出所占比重,反映财力支出结构和保障水平情况。计算公式为:基金支出财政负担率=基金支出总额/财政支出总额×100%。
(2)基金管理费用率指标:通过基金管理费用占社会保险基金收入总额的比例来衡量基金管理成本高低情况。基金管理费用包括日常行政管理费用、基金的投资运营和监管费用等。计算公式为:基金管理费用率=基金管理费用/基金收入总额×100%。
(3)实征率指标:衡量社会保险经办机构、税务代征机构基金征收工作实际业绩情况最主要的考核指标,反映了基金征收任务完成情况。计算公式为:实征率=基金实际征收额/基金计划征收额×100%。
2.“效率性”标准的评价指标
(1)基金结余率指标:通过社会保险基金历年滚存结余额占当年基金支出的比重,反映支付风险状况。理论情况是一般至少需要三至六个月滚存结余才能保证正常支付运转。计算公式为:基金结余率=基金历年滚存结余额/当年基金支出额×100%。
(2)基金收益率指标:衡量社会保险基金投资到资本市场所获得的收益额与社会保险基金投资额的比率,反映社会保险基金投资盈利能力水平的高低。计算公式为:基金收益率=基金收益额/基金投资额×100%。
3.“效果性”标准的评价指标
(1)社会保险基金生活保障系数指标:反映参保对象领取的社会保险金是否能满足基本的生活开支,是否与平均生活水平相匹配,并随着社会经济的发展不断提高。特别是近几年,我国连续调高企业退休职工养老金,保障了退休职工生活保障水平。计算公式为:社会保险基金生活保障系数=参保对象领取的社会保险金/社会人均生活费用×100%。
(2)单位(个人)参保率指标:通过实际参加社会保险单位(个人)数与应当参加社会保险单位(个人)数之比,反映应参保对象是否都已纳入到社会保障体系中,说明社会保险覆盖面情况。计算公式为:单位(个人)参保率=实际参加社会保险单位(个人)数/应该参加社会保险单位(个人)数×100%。
(3)实支率指标:通过实际支付的社会保险费用总额与计划支付的社会保险费用总额之比,反映支付水平的高低情况。计算公式为:社会保险费用实支率=社会保险费用实际支付额/社会保险费用计划支付额×100%。
(二)主要定性指标
1.给付对象的真实性情况,反映领取社会保险金的单位人员是否参加社会保险并符合领取条件,有无虚报、冒领行为。
2.给付水平情况,反映支付社会保险基金是否按照统一的标准,有无任意扩大或缩小支付范围。
3.信息获取情况,反映参保单位和个人是否能够随时获得有关社会保险政策法规、管理制度、基金管理成果等方面的信息。
4.参保对象满意度情况,反映参保对象对社会保险机构的管理和服务水平是否满意、满意的程度如何,以及满意群体在参保总群体中所占的比重是多少。
5.社会保险金发放及时情况,反映社会保险基金经办机构是否及时准确足额发放社会保险金,有无拖欠、截留现象。
(三)进行总体绩效评价
首先,选取参照值,可采用同等社会经济水平其他地区社会保险金管理部门的绩效标准、本地区社会保险基金管理部门绩效的历史水平或预算计划的理想水平等作为参照。其次给各绩效评价指标打分,根据各绩效评价指标的重要性设置权重比,计算各评价指标的最终绩效得分。最后,汇总计算总体绩效得分,评价总体绩效水平。
四、社会保险基金绩效审计面临的难题
1.社会效益方面的评价指标体系难以建立。社会保险制度是社会稳定的“安全网”和经济发展的“稳定器”。社会保险基金的管理、运营的好坏直接关系到群众的基本生活权益和社会的和谐稳定。社会保险基金不以盈利为主要目的,所以评价不能停留在经济效益指标,应注重社会效益方面。而社会效益是很难用简单的数据来直观表示,许多通过民意调查、走访座谈等方式进行评价,带有很大的主观性与偶然性。这就造成评价指标很难量化,指标体系难以建立,很难对社会保险基金绩效情况作出全面客观公正的评价。
2.受制于社会保险基金的管理特点。国家对社会保险基金的收支范围和管理有着严格的规定,具有很强的法定性,基金本身可以调控的余地不大。如基金的保值增值问题,按规定只能存定期或购买国债,使得基金增值的空间非常有限,审计进行绩效评价失去了目标和抓手,提出审计建议具有一定难度。
3.审计获取和分析数据口径不统一。绩效审计需要大量的内部和外部数据进行分析,但目前与社会保险基金相关管理部门各自为政,相互之间信息沟通不够顺畅,各自的统计口径不统一,审计很难对此加以判断并予以取舍。审计对此同类数据无法进行准确对比,削弱了绩效审计分析的力度。
4.审计人员能力水平还未完全适应。绩效审计的复杂性和专业性,需要具有各种知识结构的审计人员参与,如人力资源管理专业、法律专业和计算机专业等方面的人才,而现今的审计人员大部分是以财会专业为主,对公共资源使用的审计显得力不从心,站在较高层次上进行分析评价并提出一些宏观性较强的审计建议显得勉为其难。
五、破解社会保险基金绩效审计难题的对策
社会保险基金与群众的利益密切相关,各级审计机关要继续开展专项审计和审计调查,加强绩效分析,推进社会保险基金的平稳运行和进一步完善社会保险制度,促进我国社会保障制度健康高效向前发展。
1.收集、研究、分析绩效审计涉及的资料。包括国家社会保险的相关法律、法规、政策、制度,基金的收支范围和管理流程,管理部门内部控制制度、部门之间的协调制度、基金征缴和发放的计算机联网制度等。研究分析基金管理运营中的薄弱环节,判断制度不健全可能产生的漏洞。对基金的会计报表、统计报表上涉及的一些指标数据进行分析评价,注重社会效益指标的分析与评价,特别是民意调查、走访座谈对象的选取要带有一定的普遍性与覆盖面,问题的提出要切合实际。政府要从政策层面上对社会保险基金的相关管理部门的业务数据提出总体规划要求,以便于分析对比。
2.做好两个结合,提高社会保险基金绩效审计的质量和效率。一是事后审计与事前、事中审计相结合。前移审计关口,通过计算机联网系统,对社会保险基金实行事前、事中、事后的连续跟踪监控。二是社会保险基金绩效审计和其他审计相结合。深入基层进行延伸,采取座谈、调查表等方式,发现面上深层次的矛盾和问题。充分利用财政同级审和经济责任审计等项目成果,多角度观察审视社会保险基金的管理运营状况。
3.严格审计项目质量控制。随着社会保障体系和制度的不断变革,国家审计必须实现由粗放型向集约型转变,以适应社会经济发展需要。社会保险基金审计要在深度和广度上提高质量,必须严格执行审计准则和审计署6号令的要求,依靠审计规范化和审计质量控制,保证每一项审计都能够按照既定的目标、步骤、程序、质量去实施,规范审计行为,严格依法审计,减少审计风险,切实提高审计监督力度。
4.提高审计人员综合业务能力。通过组织培训、开展自学等办法,使审计人员不仅具备专业知识和技能,还具备各种现代经济知识,提高计算机应用能力,了解和掌握社会保险的最新发展态势,全面提高综合素质。必要时,可以聘请外部专家参与。真正使社会保险基金绩效审计能够站在较高层次从管理、制度和体制等方面发现和揭露问题,查找深层次的原因和根源,向政府和有关决策部门提出针对性强、切实可行的意见建议,为宏观决策提供服务,发挥审计监督职能。