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摘 要：我国从1990年代开始，在沿海地区陆续设立了15个保税区。但由于国内外情势的变化和管理上存在的一些问题，我国保税区正面临着向自由贸易区转型的迫切问题。通过对国外自由贸易区发展过程中的特点与模式的研究，得出了我国保税区转型的几点启示。希望这些启示对我国保税区向自由贸易区转型以及今后我国自由贸易区的建设具有一定的参考意义。
关键词：保税区，自由贸易区，转型
我国保税区是经国务院批准的开展国际贸易和保税业务的区域，类似于国际上的自由贸易区，区内允许外商投资经营国际贸易，发展保税仓储、加工出口等业务。随着对外开放进程的加快，我国保税区必须寻求一个新的定位。当前我国保税区发展中争论最大的问题，即目标模式的选择是我国保税区转型过程中必须解决的难题之一。的确，在不少方面，我国保税区同国外自由贸易区是相同或相似的。但就如何具体定位我国保税区的发展模式和目标，有必要分析和借鉴国外自由贸易区的发展经验，再根据我国的具体情况来规划我国保税区发展前景。
一、国外自由贸易区当前的发展状况
（一）数量持续增长
世界上设立自由贸易区的国家，无论是发达国家还是发展中国家，其主要目的是为了发展本国的对外贸易、繁荣地方经济和扩大就业。因此，近年来无论是在发达国家还是发展中国家，自由贸易区的数量仍在持续增长。据不完全统计，目前全球已有1，200多个自由贸易区，其中15个发达国家设立了425个，占35.4%；67个发展中国家共设立775个，占65.6%.其中，最典型的是美国对外贸易区的迅速增长。20世纪60年代末70年代初，美国在全球经济中的地位开始下降，与此同时，美元贬值，失业人数增加。在此情况下，为了刺激对外贸易发展，各州纷纷设立对外贸易区。到1980年，全美的自由贸易区增加到77个，到1994年底，自由贸易区已达199个，贸易分区达285个，总数为484个。
（二）功能趋向综合
随着自由贸易区数量的持续增长，自由贸易区的功能也在不断扩展。早从70年代开始，以转口和进出口贸易为主的自由贸易区和以出口加工为主的自由贸易区就已经开始相互融合，自由贸易区的功能趋向综合化。原料、零部件、半成品和成品都可在区内自由进出，在区内可以进行进出口贸易、转口贸易、保税仓储、商品展销、制造、拆装、改装、加标签、分类、与其他货物混合加工等商业活动。因此，目前世界上多数自由贸易区通常都具有进出口贸易、转口贸易、仓储、加工、商品展示、金融等多种功能，这些功能综合起来就会大大提高自由贸易区的运行效率和抗风险能力。
（三）管理不断加强
各国的自由贸易区在初创时由于条件不同，功能各异，管理水平也相差较大，但是经过几十年的竞争发展，各国自由贸易区的管理已逐渐趋向规范化。而且随着科学技术的进步，自由贸易区的基础设施和管理手段也大大改善，形成了各自颇具特色的管理体制。目前世界上四个主要的自由贸易区（阿联酋迪拜港自由港区、德国汉堡港自由港区、美国纽约港自由贸易区、荷兰阿姆斯特丹港自由贸易区）的管理机构权威性非常强。四国对自由贸易区管理机构授权上大体相近，都是港区合一，成立经联邦政府授权的专门机构，负责管理和协调自由贸易区的整体事务，投资建设必要的基础设施，有权审批项目立项。特别是着眼于自由贸易区与城市功能的相互促进，超前进行整体规划和建设，极富特色和成效，带动了周边城市经济发展，尤其是在金融、保险、商贸、中介等第三产业发展上成效显著。
二、国外自由贸易区的发展类型
就功能而言，世界自由贸易区的功能设定是根据区位条件和进出口贸易的流量而确定的，并且随着国内外经济形势的发展而调整和发展。其主要类型有以下几种：
（一）转口集散型
这一类自由贸易区利用优越的自然地理环境从事货物转口及分拨、货物储存、商业性加工等。最突出的是巴拿马的科隆自由贸易区。
科隆自由贸易区是沟通太平洋和大西洋的最佳通道，也是北美与中南美洲的连接要点。作为世界航运中转枢纽，科隆自由贸易区客户所批发转口的纺织品、手表、电器和首饰等商品大多来自亚洲地区，客户老板多数也是亚洲人，而采购客户则主要来自中南美地区。这些客商不必远涉重洋赴亚洲采购，只需来到科隆自由贸易区，即可对东方产品进行浏览、比较，做出采购决策，从而节约了时间和费用。因此，科隆自由贸易区货物流转量巨大，转口贸易成为了主要业务，吸引各国货物在科隆自由贸易区集散。目前，该区从事进出口贸易和转口贸易的企业已与世界上120多个国家和地区有贸易往来，为沟通东西方商业交流，活跃拉美地区经济以及促进本国经济和社会的发展均起到了引人注目的作用。此外，值得一提的是，货物在科隆自由贸易区的大进大出也极大地带动了资金在自由贸易区的大量流动，该区目前已有多家外资银行及分支机构。
（二）贸工结合、以贸为主型
这类自由贸易区以从事进出口贸易为主，兼搞一些简单的加工和装配制造。在发展中国家最为普遍。例如阿联酋迪拜港自由港区。迪拜港自由港区建于1985年，由港口和自由贸易区组成，面积135平方公里，是目前世界上最大的自由港区。主要功能为港口装卸、仓储物流、贸易及加工制造。区内共有企业5，000余家，其中贸易物流业占74%，加工制造业占22%，相关服务业占4%.该区为海关监管区域，陆域设立围网，进行封闭管理。主要政策包括：货物在区内存储、贸易、加工制造均不征收关税及其它税收，如进入阿联酋关税区时再征税。海关对区内货物采取随时抽查的方式进行监管。外国货物从海上进出该区均须向海关和港口进行申报。区内除中转贸易、加工制造业务以外，其他与之相关的中介服务行业等也可进入，除酒店、医院外，银行、法律事务、写字楼业、餐饮业等均可入区经营，但此类企业均须为阿联酋本国所有，外资企业不得进入。
（三）出口加工型
这类自由贸易区主要以从事加工为主，以转口贸易、国际贸易、仓储运输服务为辅。例如尼日利亚自由贸易区。1991年尼日利亚在卡拉巴尔市建立了第一个出口加工区。后改为自由贸易区，该自由贸易区位于尼东南部的十字河州，总面积为300公顷。当初由台湾帮助规划和兴建，该自由贸易区基础设施初步具备。卡拉巴尔是一个大港口，空中交通发达。它靠近尼富饶的产油区及东部棕榈种植园。目前已有25家外国企业得到批准在该区建厂，有5家已经动工，包括我国投资的一家木材加工厂。外国企业在该区内投资可以享受从审批程序、各种税收、原材料供应、土地使用、资金汇兑、劳动力供应、能源供应等方面的优惠政策。尼还拟在北部卡诺建立第二个自由贸易区，卡诺是尼第二大商业城市，北部最大的商品集散地。
（四）保税仓储型
这类自由贸易区主要以保税为主，免除外国货物进出口手续，较长时间处于保税状态，例如荷兰阿姆斯特丹港自由贸易区。阿姆斯特丹港在港口内设有自由贸易区，类似保税仓库，面积0.65平方公里。商品进入该区可免交进口税，储存在仓库的商品可以进行简单包装、样品展示，也可做零件装配，具备减免关税和提供转口的各种优惠条件，是大型商户对欧、亚、非洲各国出口的分销中心。自由贸易区外设有若干海关监管库，进一步延伸自由贸易区的功能和服务。此外，阿姆斯特丹港与机场空港自由贸易区业务联系紧密，推动了海空两港物流的联动发展。
三、国外自由贸易区的发展对我国保税区转型的启示
我国的保税区在经过了十几年的发展后，正逐步形成区域性格局，南有以广州、深圳为主的珠江三角洲区域，中有以上海、宁波为主的长江三角洲区域，北有以天津、大连、青岛为主的渤海湾区域。这三个区域的保税区为区域的经济发展和我国的对外开放做出了很大的贡献。但是由于功能完善，政策不统一、管理不规范以及国内外经济情势的变化，这些保税区到了转型和升级的关头。与国外自由贸易区相比，两者有着许多相似之处，但也存在着不少的差异，国际上自由贸易区发展的很多经验值得我们学习和借鉴。
（一）顺势突破，恰当界定保税区的主要功能
应当明确的是，我国设立保税区并不只是看它可以创造多少经济效益，重要的是发挥在对外贸易中的特殊功能和作用。因此，我们应吸收各国有益的做法和经验，围绕主导产业，力求贸易、物流、加工和展销功能充分发挥，使发展空间进一步上升。
我国保税区必须因地制宜，根据自身的区位条件、水陆交通设施以及与周边地区的经济联系，进行合理的功能拓展与定位，形成各自运营特点。例如对于港口或临港地区的保税区，可以利用其优越的地理条件，着眼保税仓储，突出物流功能。保税仓储功能有利于对商品进行简单的商业性加工，实现商品仓储自动化。配送高效化。此外保税区货物进出自由，这些优越条件有利于保税区发展分拨、配送的物流业务，使其成为区域性货物集散中心。而一些发展水平较高、对外辐射性强的保税区，时机成熟时，可以采纳智利伊基克自由贸易区的发展经验，在商业区内开展商品展示零售业务，以此增加外汇收入，促进地区经济和旅游业的繁荣。
（二）拓展优势、进一步明确向自由贸易区转型的种类
国际上自由贸易区一般分别为对外贸易区、自由贸易港、自由转运区、自由贸易特区、出口加工区等多种形态，规模不同，政策和开放的程度不尽一致。例如美国就把自由贸易区分为两类：一是综合性自由贸易区，称对外贸易区，主要从事贸易，以方便货物进出、加快货物流转、提高国际贸易效益、增加就业等为目的；二是单一性的自由贸易区，称贸易分区，主要搞加工业，以提高产品附加值、扩大出口为目的。
其实，我们可以从目前发展趋势中发现，传统的自由港和自由贸易区在继续经营贸易、仓储等业务的同时，日益重视发展加工制造业。在发达国家，传统产业逐渐被新科技、高技术密集型产业所取代。另一方面，发展中国家也为了发展本国经济，希望利用自己丰富的劳动力和自然资源来吸收、引进外资和技术，建立劳动密集型加工区，实行“面向出口”的经济战略，以刺激和带动经济发展。因此，根据我国加工贸易在我国的贸易方式中一直占据主要的地位的实际情况，我国的保税区可以在转型初期主要围绕加工业发挥其作用，努力向自由贸易区转型升级上迈出坚定的一步。
（三）整合资源，不断在先行先试上深化创新
保税区是创新的产物，制度创新是根本。国外自由港及自由贸易区的发展经历了一个较长的过程，已经有几十年、几百年的历史，而且法制十分完备。我国还只是刚刚起步，各保税区的区位特点、经济基础、发展策略与发展水平都不尽相同，亟需以法律形式明确保税区的性质、地位及管理体制。目前，我国海关特殊监管区域（场所）有多种形态，在功能、政策、监管模式上既有区别又相互交叉，过于强调专业化的结果，就导致了功能和资源利用的单一化、分散化，不利于企业战略投资和长远发展。国家应统筹推动各类特殊监管区域（场所）的功能、政策、监管和法制四个方面的整合，做到综合互补平衡，实现从外延扩张向内涵优化转变。在功能上，各类特殊监管区域都能基本具备保税加工、保税物流两大功能；在政策上，统一各类特殊监管区域的税收政策；在监管上，统一海关的监管模式、作业流程、操作规范和信息化管理系统，降低监管风险，进一步提升监管效能；在法制上，打破政策趋同，保证区内政策和管理措施比区外更加优惠和便捷，进一步强化优势落差。比如，可以建立企业信用等级，海关采取风险分级管理，加大联网监管力度，实行委托管理、稽查制度等。保税区转型特别要在综合配套改革上大胆探索，按照积极、稳妥、有序的原则不断推进，形成开放程度更高、各种功能齐全、投资贸易便利、专业化与综合型并存的新一轮改革创新试验区。
（四）积聚优势，全力打造物流运作的标志区域
我国保税区经过十几年的开发建设，初步具备了国际上自由港、自由贸易区的某些功能，在政策上具备一定的优势，在招商、建设、服务方面积累了不少经验。但与当前国外自由贸易区所具备的金融服务和物流服务这两大新兴功能相比，在我国保税区内，目前还不允许开办离岸金融业务，而仓储、展示、分拨、配送、运输等物流功能则还远远没有得到发挥。
其实，贸易、物流是保税区的本质功能，也是发挥区域服务辐射作用的根本途径。我们应该树立在全国建设几个国际物流中心的目标，通过不断拓展港区联动功能，与商务、海关、检验检疫、港口、机场等单位密切合作，打造信息化物流平台，实现数据交换、资源共享、综合治理、集约发展；发挥行业协会等社会中介机构的作用，增强整体合力；构建与国际接轨的投资环境，形成海关监管、企业自律、政府支持和社会参与的大格局；适时拓展保税物流园区的空间，扩大区港联动的范围，使之成为开放层次最高、功能优势最全、辐射范围最广的一流自由贸易区。
四、结束语
我国建设和发展保税区的根本目标是为了改善我国投资的软环境，特别是利用海关保税的独特条件，最大限度地利用国外资金、技术，发展外向型经济，使保税区真正成为开放型经济的新的增长点，带动区域经济发展。通过对国外自由贸易区发展模式的研究，结合我国现有保税区的具体情况，可选择有条件的保税区先行试点，取得经验后逐渐在我国沿海、沿边地区构建一个功能有所侧重、更加开放、更加自由的贸易区域体系，按照国际惯例，创建中国自由贸易区。