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一、引言
改革开放30多年的历程表明，国企改革始终是我国经济改革的中心环节，事关改革成败的大局。毋庸置疑，经过30多年的探索实践，国企改革取得了令人瞩目的成就，基本建立了现代企业制度和以国有资产管理委员会（以下简称“国资委”）代为履行出资者职能的出资人制度，国企的盈利能力和竞争力都有了很大的提高。但是，国企还只是完成了形式上的改革，并没有从实质上解决国企的所有者缺位、法人治理结构不合理、绩效低下等问题。出资人制度仍然是一种多级委托代理链条，在这种多级委托代理条件下，国企依然任重道远：（1）所有者的缺位问题依然未能得到有效解决，只不过是从过去的由各个部委、省市等分散代理行使职能变为集中由“国资委”一家来代理行使职能而已；（2）国企虽然建立了以公司制为主体的现代企业制度，但并没有形成现代公司治理结构下的议事规则、人事任免和重大事项集体决策的机制，还是人治；（3）如王少安（2007）所言，近年来国企经营状况的好转、利润规模的快速增长也主要是因为“它们处于垄断地位，‘好赚钱’”。
上述国企改革的四个阶段是层层推进的。可以说，后一阶段的改革既是在前一改革基础上的进一步深化，更是为了克服前一改革阶段存在的问题和不足而采取的新举措。经过上述四个阶段的改革，国企的组织形式已基本改造成为股份公司占主导的公司制。但是国企改革并非“一股就灵”，国企改革第三、四阶段存在的问题可以明显地看出，国企在建立现代企业制度、进行了股份制改造。甚至成为上市公司，乃至还进行了股权分置改革之后，还依然存在许多难以解决的深层问题。
从国企改革的四阶段分析中我们不难发现，要将传统的计划经济体制下形成的国企改造成为适应市场经济要求、产权明晰的现代企业，就形式上而言，并非莫能。到目前为止，所有的国企基本上都完成了组织制度、股权结构、公司治理结构构建等形式上的改革，但由于忙于形式上的改革，对于实质上影响国企效率、如何加强对国企的实际控制人——管理者行为的约束与规范则长时间被忽视了。这是现有改革没有从实质上解决国企所有者缺位、法人治理结构不合理、绩效低下等问题的根本原因。鉴于此，特提出本文研究的逻辑思路，既有的国企改革只是完成了形式上的改革，在“后国企改革时代”，国企改革再也不能停留在形式层面的修修补补，而是要研究影响国企绩效的深层问题，即把改革的重点放到如何规范国企的实际控制人——管理者的行为上来。这就是要建立完善有效的国企管理层问责机制。
构建国企管理层问责制是“后国企改革时代”国企改革质的深化，是解决长期以来国企绩效低下问题的有效途径与思路。而对管理层问题的分析，必须从委托代理关系的分析着手。代理问题是伴随着股份公司的出现而产生的，其思想渊源最早可以追溯到亚当·斯密。斯密认为，在钱财的处理上，股份公司的董事是为他人尽力，而私人合伙公司的人员则纯为自己打算。所以，要想股份公司的董事们监视钱财用途像私人合伙公司人员那样用意周到是很难做到的（斯密，1776）。由此可见，现代公司运行中所要解决的一个核心问题，即代理问题，它源于所有权与控制权的分离。
在国企产权制度改革之前，由于长期的计划体制形成了政企不分、多头管理、权责不清、条块分割、效率低下等弊端，国企的委托代理关系模糊不清。一方面，政府通过高度集中的计划体系控制生产资料和产成品的流通；另一方面，企业是政府部门的“附属”、“生产车间”，完全没有生产经营的自主权。这种高度集中、政企合一的体制在我国基础薄弱、内贫外患的情况下为迅速建立起比较完备的工业体系发挥了重要作用。随之带来的弊端则是，国有企业的使用权（即决策权）在政府手中，形成政企不分的传统；企业负责人作为政府派出的官员，只对政府负责，企业负责人作为企业的决策者有权作出决策，但并不从正确决策中获得利益，也不承担错误决策的责任。经营者缺乏积极性，由此造成国有企业的效率低下。虽然中国80年代初的国企改革采用了“放权让利”、“承包制”等方式给予利益刺激，但是这些改革却无一是成功的。究其原因，这些改革都没有触及影响国企效率的根本问题——产权制度问题。
于是，我国的国企（尤其是大型国企）改革，在经历了“放权让利”和“承包制”等方式后，找到了产权制度改革这一突破口。国企产权制度改革，理论是先导。理论上，股份制是所有市场经济中大型企业的产权形式，国企必须通过股份制改革来实现产权明晰。厉以宁（2008）认为所有制改革对社会主义经济体制的转换具有关键意义，必须以新型所有制取代传统所有制，并明确提出实行股份制是改革的方向。我国的国企改革也相应地转变为以所有权改革为主。梁小民（2004）认为，“国企效率低下源于产权制度”。必须通过产权制度改革、实行股份制来消除在传统的公有制下，名义上的所有者为全民，实际上并没有一种机制能保证全民行使所有者权力的公有制下“所有者缺位”的弊端， 从而通过明晰产权来提高公司的效率。这种效率来源于：（1）股权多元化，而且产权的主体明确；（2）股权相对集中，有相对控股的大股东；（3）股份是可以交易、转让的。通过股权多元化，使企业做大，在股权主体明确的条件下达到权责利之间的一致。在实践上，国企产权制度改革从股份制改革试点开始，到全面推进公司制改造、建立现代企业制度，大批国企改造成为以股份公司为主要组织形式的公司制企业，成为沪深股市上市公司的主力军。到党的十七大，明确提出：“深化国有企业公司制股份制改革，健全现代企业制度，优化国有经济布局和结构，增强国有经济活力、控制力、影响力”。国有企业股份制改革更加上升为党的重要方针政策之一。产权制度改革后的国企委托代理关系逐渐明晰，国家作为国有企业出资人、企业的经营者则是企业经营管理的受托人的地位得以明确，国企的委托代理关系如图1所示。
但是，许多国有企业实行股份制之后绩效却仍然没有根本性提高。在没有进行产权制度改革之前（甚至在产权制度改革之后），人们在查找国有企业低效的原因时都首先归咎于“所有者缺位”。为什么在进行了产权制度改革、实行了股份制之后还依然如故呢？这除了如张维迎教授形象的比喻，即部分国企的股份化是“白马身上画道道——冒充斑马”，除徒有其名而无其实的原因外，实际上，国企实行股份公司形式并没有从根本上克服“所有者缺位”的弊端。于是就有了国有资产管理体制改革，即将原来由国务院各部委和地方政府各部门分头管理国有资产改为由国务院国资委和各级地方国资委统一管理国有资产的体制。以国务院及各级地方国资委的成立为标志，国有资产委托代理制度初步建成。这一改革使过去“九龙治水”的情况，即国有企业有很多部门在管，但没有哪个部门真正对国有资产保值增值负责的局面得到改善。前国资委主任李荣融撰文认为，“成立国资委从机构设置上实现了‘政企分开’、‘政资分开’，使国有资产保值增值的责任得到了有效落实。”（李荣融，2007）
但是，成立国资委，由其代为履行出资者职能，并没有改变国有资产管理仍然是一种多级委托代理链条的状况。而在这种多级委托代理条件下，所有者的缺位依旧存在：“人人所有，人人没有”、“人人享有权利，人人不尽义务”的局面并未从根本上得到改观；国有企业的经营管理者仍然没有压力也没有动力来真正努力经营好自己所管理的企业，国有企业的效率仍然低下。而且还可能产生新的问题，如公司管理层与国有资产的监管人之间的“合谋”。这时的国企多级委托代理关系变为如图2所示。
我们之所以将国企的委托代理称为多级委托代理关系，是因为其与传统委托代理理论中的私人或法人资本的委托代理关系相比增加了一个委托代理环节，即全体人民将资产委托给政府行使所有者职能，政府再将国有企业委托给企业的经营者——管理层。传统委托代理理论中的委托代理关系如图3所示。
然而，如何解决股权分散、两权分离条件下的委托代理问题是一个世界性的难题。即使是在私人和法人投资的股份公司里，“所有者缺位”的问题也依然存在。伯利和米恩斯（1932）在对美国大公司的所有权和管理权所作的论述中指出：在大多数这类公司里，全体董事的股份合起来通常也不过占全部股份的百分之一或百分之二，但事实上他们掌握全部管理权。“在选举董事会的过程中，股东通常只有在下列三种办法中择一而行。他可以放弃投票权；他也可以出席年会并按照他的股权亲自投票；他还可以签署一张委托书将他的投票权委托给公司董事会所选派的某些人即代理委员会行使……无论选择上面所说的哪种办法，他都不能行使任何程度的管理权。说得更恰当些，管理权往往操之于选派代理委员会的那般人手里……既然代理委员会是本届董事会任命的，因此董事会在实际上能支配他们自己的继任人。”（伯利、米恩斯，1932）虽然当时伯利和米恩斯没有用“所有者缺位”或“内部人控制”这样的用语，但这不恰恰说明在股权分散的两权分离条件下，西方发达市场经济国家的股份公司也同样存在“所有者缺位”吗？在股权分散、两权彻底分离的美国股份公司也同样存在管理层侵害股东利益的问题。英国学者伯特兰·罗素在1896年第一次访问美国时，对很多美国铁路公司破产现象感到大为惊讶。经了解后发现，“并非由于董事无能，而是由于他们耍一种手腕：这些董事用各种方法把普通股的投资转移到对他们有巨大利益的其他公司里去了。这是一个很露骨的办法，现在事情做得比较端正些，但原则还是一样的。在任何一个大公司里，管理权必然不像所有权那样分散……低声下气的股东们是能够有礼貌地并合法地加以掠夺的。”（伯特兰·罗素，1946）
以上分析表明，要解决国企因“所有者缺位”而导致的效率低下问题，显然不能仅从产权制度改革、委托代理关系的优化上做文章。我们认为，在中国国企改革进程中展开的产权制度改革、建立现代企业制度、完善国有资产管理制度等多项改革都是正确的，而且是必要的，它为国企的健康发展提供了制度基础。问题的关键是，在多级委托代理的条件下，如何让多级委托代理链条上的每级委托人或代理人各司其职、各负其责，以避免委托代理链条无限延伸下去而陷入“死循环”？在国企的多级委托代理链条上，处于关键环节的当然是取得了企业实际控制权的经营者（或管理层）。因此，加强对管理层的约束和监管就成为关键。为此，我们提出应该建立完善国企管理层问责机 制，使国企管理层在充分享有企业管理控制权的同时，也要承担相应的责任。
三、国企管理层问责制构建的思路
问责制导源于法学。在法理的基本理念中，法治社会必然是责任社会，任何人必须有对自己的行为负责的“自然正义”准则。《法国民法典》1382条集中表达为过失责任——“任何行为使他人受损害时，因自己的过失而致使行为发生之人对该他人负赔偿的责任”。制度经济学也认为，在任何一项制度中，都有相应的惩罚机制。从组织学的角度看，所谓“问责制”是指这样一种制度：首先，在组织的规则中，有一个事先设计好的汇报体系和程序，通常是在一个多级的委托代理链条中，由低级向更高一级定期汇报情况；其次，责任追究制度，如果上级领导的下级出现责任事件，或其所管辖的单位出现重大责任事故，并造成一定负面影响，组织不仅要对直接行为人、单位按照事先约定的规则追究责任，而且还要求其上级领导本人对相关事宜进行解释、剖析，就自己在其中有无责任、什么责任、责任大小等问题向更高一级组织进行说明，组织并据此作出相应的处理。
在公司制下，由股东大会选举和任命产生的董事会必须对股东负责。他们必须为经营决策等行为负责并承担责任。问责是由授权产生的——股东大会给董事会授权，董事会给管理层授权，管理层对股东及其董事会负责，董事会则是通过管理层对股东负责。所以，问责制度的全部正当性是基于“权为股东所授”，“责因拥权而担”。正因如此，管理层有责任首先向股东报告他们的决策行为和经营情况，股东有权利要求制裁那些渎职的管理者（包括董事）。这是公司制的一个重要环节。随着科学发展观的落实，管理层（董事）①问责已经成为我国经济社会生活中一个十分引人注目的新现象（朱羿 锟。2008）。怛如何将对国企管理层的问责落到实处则既是一个十分迫切的问题，也是一个难点问题。对此，我们认为应从以下几方面着手建立完善管理层问责机制。
（一）建立完善国企管理层问责的法制体系。有管理层（董事）问责之事，自应有问责之法（朱羿锟，2008）。在我国现行的法制体系中，对于国企管理层问责的法规制度主要存在两个层面的规范：一是法律层面的规范，主要体现在《公司法》的相关条文中。如《公司法》第150条规定，董事违反注意义务，给公司造成损失的，应当承担赔偿责任；在第152条的股东派生诉讼中则规定了股东有权为了公司的利益以自己的名义向人民法院提起诉讼；第153条赋予了股东直接诉讼的权力，规定“股东可以向人民法院提起诉讼”。二是国务院及地方政府部门规章。如2003年国务院颁发（俭业国有资产监督管理条例》，第40-41条规定了国有及国有控股企业的企业负责人因滥用职权、玩忽职守而造成企业国有资产损失应负赔偿责任、纪律处分r行政处分）和刑事责任，从而宣告了国有企业和国有控股公司管理层“无责任经营”模式的终结。2004年国务院颁布的《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》中，明确要求建立对退市公司高管人员失职的责任追究机制，切实维护投资者的合法权益。与此相呼应，各省市国资委相继出台了大量的国有资产重大损失的领导责任追究规定。例如，《北京市重大经营决策失误责任追究暂行办法》（2005）、《上海市国有资产重大损失领导责任追究办法》（2005）以及《广东省省属企业违规决策造成资产损失领导责任追究暂行办法》（2006）。2006年，中国保监会也颁行了《国有保险机构重大案件领导责任追究试行办法》。此外，鉴于我国国企治理结构的特点，还可以依据有关党纪和政纪对部分高管实施问责。在我国国有及国有控股公司中，许多董事都是党员，自应受党纪约束。如2004年修订的《中国共产党纪律处分条例》对企业负责人失职、渎职的主要领导责任、重要领导责任的追究做出了明确的规定。还根据党管干部的原则，国有独资公司的董事长、副董事长、董事、总经理、副总经理以及国有控股公司国有股权代表出任的董事长、副董事长、董事、总经理、副总经理等企业负责人，由政府按照相关干部管理权限进行委派，他们往往具有中央管干部、省管干部或市管干部的身份，理应受有关政纪的约束。比如，2006年监察部和国家安全生产监督管理总局颁发的《安全生产领域违法违纪行为行政处分暂行规定》，对企业中由国家行政机关任命的负责人也同样适用。
上述法规是当前实施对国企管理层问责的主要依据和规范体系。但是，在实践中成功对管理层作出有效问责的案例并不多见，执行的效果并不好。这主要是因为，一方面，在现有的法律规范体系下，管理层负有忠实和注意两大传统义务，分别是针对董事的品性和能力。对管理层这种责任的追究历来是司法实践中的一大难题。另一方面，《公司法》、国务院规章及各省市的办法中对问责的具体标准都尚未作出明确的规定，都只是笼统地规定对失职、渎职、造成重大损失的国企负责人要实施问责。如《公司法》第150条只是对“董事违反注意义务，给公司造成损失的，应当承担赔偿责任”作出了规定，但没有给出违反注意义务的判断标准。各地国资委出台的前述问责办法虽然不厌其烦列举了企业负责人违规决策的领域，从个人决策、项目投资、对外担保、对外资金拆借，到企业改制、重组、破产等等，但何谓“违规”则只字未提。
虽然明确规定了滥用职权和玩忽职守两种问责事由，但是，与诚信的事前义务和行为标准相比，这还没有涵盖董事不诚信行事的所有情形。诚信的事前义务应涵摄四种不当行为：一是故意让公司违法；二是不坦诚告知；三是滥用职权，包括操纵公司决策和多余考虑；四是严重失职（朱羿锟，2008）。现行法规的这些欠缺，既造成了对管理层问责的困难，也给经营管理层在经营活动中如何规避“违规”风险造成了困惑，难怪企业家对此已经颇有微词。
那么，如何建立完善管理层（包括国企和非国企）问责的法律规范体系，使管理层的不当行为成为有法可依的问责事由呢？我国作为成文法系国家，对法律执行中出现的新情况、新问题不像案例法国家那样由法官造法来的灵活。但可由最高人民法院在适用《公司法》的司法解释中就诚信义务的适用作出具体规定。这是因为，最高人民法院一直致力于颁行《公司法》的司法解释。2002年12月26日最高人民法院公布的缀高人民法院关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》，为规范证券市场民事行为，保护投资人合法权益的民事诉讼提供了依据。现在《公司法》施行近四年，其适用中的有关问题得到了较充分的暴露，完全有条件推出系统的司法解释，为界定诚信的行为标准提供依据，进而为各级法院运用法律提供具有可操作性的审查标准，避免司法恣意和问责的困难。
（二）建立完善国企管理层问责的信息披露制度体系。问责的前提是公开与知情。对股东负责首先意味着让股东知道这个公司已经发生或正在发生的一切。会计信息作为公司经营的基本信息，是股东（包括潜在投资者）了解公司财务状况和经营成果以及未来投资价值的重要依据和途径。因而高质量的会计信息对保护投资者的权益就显得尤为重要。公开原则是资本市场中证券发行与交易的基础，贯穿于各国证券法律体系，成为证券立法的最高指导原则之一。美国大法官路易斯·布兰戴斯在1914年所著的《池人的金钱》中有一句名言：“公开是救治现代化社会及工业弊病的最佳良药，阳光是最好的防腐剂，灯光是最有效的警察。”会计信息披露制度是公开原则的具体体现，是公开原则在证券发行与交易制度中的具体应用。会计信息披露制度的建立，为资本市场中投资者（包括债权人）的投资决策提供可信、简明和可理解的财务信息（会计信息），从而起到优化资源配置的作用。此外，“社会公众还利用个别主体的经营成果及财务状况等有关信息进行各种各样的决策（FASB，1973）。”通过会计信息披露，使上市公司的经营者受到一种理性约束，从而有助于提高资本市场的有效性。正因为如此，在世界各国的证券立法中都将信息披露制度纳入其范畴，建立起以财务会计信息披露为核心的信息披露制度，并将之视为证券监管制度的核心内容。美国证券交易委员会在长期的资本市场监管中得出的经验认为：“（证券）立法的基本框架的中枢，就是公司信息公开，利用上市公司适当地公开财务资料及其他信息，可使投资者作出贤明的投资判断，而且，是防止证券欺诈的最好方法（SEC，1963）。”因此，构建国企管理层问责制必须建立健全除财务会计信息以外的全 面信息披露制度，其中财务会计信息披露是其核心内容。
（三）建立完善管理层问责的协调机制。管理层问责制是一个复杂的系统工程，涉及到法律制度和公司治理两个层面，依赖于可靠且相关的会计信息，作用于公司治理中的各责任主体。因此，我们预设存在四种类型的问责制，即法律制度规定的问责制、会计信息披露及问责制、董事会问责制和经理层问责制。四种类型的问责制相互作 用，共同演化，构成一个完整的问责制度体系。首先，法律制度规定的问责制直接影响着其他三类问责制的形成、问责的强度、责任履行的方式以及能否落到实处。其次，会计信息披露及问责制在各类问责制中起到中介和桥梁的作用。一方面它是法律制度的问责制的具体化，在相关法律规定的对公司责任人的问责中，绝大多数都离不开公司所披露的会计信息；另一方面又是董事会问责制和管理层问责制得以落实的基础。最后，董事会问责制和经理层问责制则是公司治理问责制的落足点。公司治理的核心——董事会作为公司运营的决策机构对公司经营的成败、优劣负有不可推卸的责任；管理层作为经营决策的执行者必须与董事会共同承担责任。对董事会和经理层问责是在法律规定的框架内，以财务会计信息为基础来实施的。因此，董事会和管理层除了对经营效果（业绩）负责，还要对反映经营业绩的主要载体——会计信息的真实性和可靠性负责。这也是为什么各国法律对虚假会计信息披露的责任追究成为问责的重要内容之所在。管理层问责制度体系如图4所示。
通过以上分析，我们得出结论如下：现代公司中委托代理关系和信息不对称的存在导致了企业绩效的低下和股东（尤其是小股东）利益被侵占，这在我国国有企业中尤其如此。我国国企通过30多年的改革，已经基本完成以建立现代企业制度为核心的产权制度改革，股份公司成为国企的基本组织形式，国企改革进入到后改革时代。在后国企改革时代，改革的重点应放在改善公司治理的结构和机制、发挥制衡手段、降低委托代理成本、提高公司重大决策的科学性等方面。其中，建立完善管理层问责机制应该是后国企改革时代的重点内容。通过实施对管理层的问责来达到实现投资者资本价值保值增值的目标，缓解国企多级委托代理条件下因“所有者缺位”而造成的效率低下问题。我国是一个新兴的市场经济国家，资本市场还处在发育阶段，虽然国企股份制改革从一开始就注意借鉴吸收了发达资本市场通行的做法，公司（尤其是上市公司）在形式上都建立了资本市场法律规范所要求的公司治理结构，但却未能取得预期的效果。重要原因之一，就是公司运作过程中管理层问责制的缺失，法律规范和证券监管机构对经营者的问责不力。因此，必须不断加强我国资本市场的法制建设，完善法律层面的管理层问责制，使国有和国有控股公司的经营者（管理层）得到真正有效的激励和约束。
①朱羿锟（2008）将问责主体界定为对董事的问责，虽然在公司治理结构中董事会属于决策层，经理班子属于执行层，但在中国当前的公司中，董事会和经理层往往是交叉任职的，常常难以区分。因此，本文把公司董事和经理层统称为管理层。
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