内容提要: 农业税的逐步取消对我国乡镇经济的发展提出了新的、严峻的课题。乡镇财政要走出困境就必须以新的视野观察、分析，探索新的出路。062心结网_综合信息网站_2018年12月底公开3代模板自适应手机版

　　关键词：乡镇；财政；农业税；改革062心结网_综合信息网站_2018年12月底公开3代模板自适应手机版

　　2004年7月5日至6日，全国农村税费改革试点工作会议在北京召开。中央在2000年以来农村税费改革试点的基础上， 决定从今年起全面取消农业特产税，推进减征、免征农业税改革试点，用五年时间在全国范围内全面取消农业税，同时推进综合配套改革。今后的五年里，农民负担将进一步减轻，改革的效果也将进一步明显。但农村税费改革在减轻农民负担的同时，也将进一步减少乡镇政府的收入，加剧了乡镇财政的收支矛盾，使乡镇财政在“后农业税时代”陷入困境。062心结网_综合信息网站_2018年12月底公开3代模板自适应手机版

　　（一）“后农业税时代”乡镇财政的困境及表现062心结网_综合信息网站_2018年12月底公开3代模板自适应手机版

　　农村税费改革的基本内容是“三项取消”、“两项调整”、“一项改革”，全面取消农业特产税，用五年时间在全国范围内全面取消农业税。这样，在分税制改革中税收收入被大大缩减后，农村税费改革连乡镇财政向农民收费、集资的口子也扎紧了，有效地堵住了“三乱”之源头。但乡镇财政在三大块资金收入同时大量削减的情况下，也难以为继，资金缺口问题终于“浮出水面”，“三个缺口”——预算内缺口、预算外缺口及自筹资金缺口，成为乡镇政府正常运作的桎梏。其具体表现为：062心结网_综合信息网站_2018年12月底公开3代模板自适应手机版

　　一、农村社会公共产品和公益事业资金短缺062心结网_综合信息网站_2018年12月底公开3代模板自适应手机版

　　在取消“三提五统”和各种集资摊派后，又取消农业特产税和农业税，乡村兴办公益事业，如农村教育、卫生、交通、通讯、基础设施等面临新的困难。国家转移支付的数额有限，不可能对所有乡村的所有项目都照顾到，而按照“一事一议”筹资筹劳的政策规定来解决农村公益事业的发展问题，由于标准低、数额小，与实际需要相差甚远，加之具体操作难、落实难等因素，就必然导致一些乡村，特别是农业县乡村和贫困地区乡村难以兴办公益事业，农民生产、生活条件的改善难以实现。062心结网_综合信息网站_2018年12月底公开3代模板自适应手机版

　　第一，农村义务教育经费严重不足。062心结网_综合信息网站_2018年12月底公开3代模板自适应手机版

　　农村义务教育的经费主要来源于三方面：一是乡镇财政拨款；二是向农民征收“三提五统”中的一项，即“教育附加费”；三是向农民征收的“教育集资”。而农村税费改革的一个重要内容是取消了以乡村两级办学为主的乡镇统筹、各类教育集资和一些教育方面的收费项目，显然这将导致教育投入大幅度减少。改革后农民承担的教育负担明显减少，乡镇教育经费缺口则明显扩大。将对今后一定时期农村教育质量提高带来的负面影响不可低估。虽然在“后农业税时代”乡镇教师的工资改由县（市）统一发放，从而有可能在短期内有效地解决教师工资的拖欠问题。但是，由于我国半数以上的县级财政状况并不乐观，以及多数地方仍由各乡镇全部或部分解决国家规定发放的各种补贴，财政状况差的乡镇无法保证补贴的足额发放，乡镇教师的工资问题还是没有从根本上解决。062心结网_综合信息网站_2018年12月底公开3代模板自适应手机版

　　第二，农村基础设施建设支出缺口较大。062心结网_综合信息网站_2018年12月底公开3代模板自适应手机版

　　农村税费改革取消了乡镇道路建设费、集资和村提留，乡镇道路的建设要求列入乡镇财政预算，村级道路的修建，则通过村民“一事一议”方式加以解决。对于大部分乡村来说，交通是这些地区经济发展的瓶颈，道路修建任务繁重，在税费改革大幅度地减少了乡镇财政收入、上级转移支付量又与道路修建实际所需资金量相去甚远且人员经费都存在严重缺口情况下，再挤出一块经费来安排乡镇道路建设支出似乎不太现实。同样，对于农村水利设施建设、土地治理等方面的支出，税费改革后，乡镇财政同样是捉襟见肘。虽然自1998年起，中央和地方各级财政都加大了对农业基础设施建设的投入，但这块转移支付大都是有条件的，即需要乡镇财政按一定比例配套。在有收费权的情况下，乡镇可通过向农民集资和解决，但收费权取消后，大部分乡镇都无力解决配套资金。062心结网_综合信息网站_2018年12月底公开3代模板自适应手机版

　　第三，农村社会保障体系的建立将受到较大冲击。062心结网_综合信息网站_2018年12月底公开3代模板自适应手机版

　　目前，我国除村级经济发达乡镇基本建立了以村级经济为依托、乡镇财政给予补助的农村社会保障体系外，大部分乡镇农村社会保障还只停留在军烈属优抚、五保户供养的层面上，尚未建立完善的保障支出体系，并且就目前对军烈属优抚、五保户供养的支出，也来源于农民的统筹资金。“后农业税时代”对大部分乡镇而言，若上级政府转移支付不到位，不要说建立完善的保障支出体系，就连现有的军烈属优抚、五保户供养都将出现资金缺口。062心结网_综合信息网站_2018年12月底公开3代模板自适应手机版

　　第四，农村文化、卫生等其他农村公益事业支出无保障。062心结网_综合信息网站_2018年12月底公开3代模板自适应手机版

　　税费改革前对这方面的资金投入本来就很有限，进入“后农业税时代”更是“巧妇难为无米之炊”。062心结网_综合信息网站_2018年12月底公开3代模板自适应手机版

　　二、收支不平衡，运转难保证062心结网_综合信息网站_2018年12月底公开3代模板自适应手机版

　　农业税逐渐取消，将进一步扩大乡镇财政的不平衡，使乡镇（村）政权的正常运转难以维系。062心结网_综合信息网站_2018年12月底公开3代模板自适应手机版

　　一方面，乡镇财政收入增加难。062心结网_综合信息网站_2018年12月底公开3代模板自适应手机版

　　一是乡镇的经济基础薄弱，农村产业结构单一，商品化农业规模小，应对市场冲击的能力比较差。乡镇收入构成以农业税为主，缺乏支柱税源，工商税收占乡镇财政收入比重很小，财政收入增长潜力有限。二是从今年起对烟叶以外的农业特产品不再征收农业特产税，农业税逐步降低税率并在五年内取消，乡镇财政失去了原来的主要收入来源。三是分税制改革后，留给地方的是一些小税种，税源零散，结构复杂，征管成本高，难度大，数额小，增长潜力有限。四是农村基础建设滞后，支农投入有限，制约了农村经济发展和财政收入增长。五是上级与乡镇在维持运转和发展经济及社会事业发展中，各自的职能及事权划分不清，财权与事权不统一的问题十分突出。六是农业税新的“空挂”不断增加，一些乡镇采取借（贷）、干部拿工资垫交、用附加抵交正税等办法对上完成预算收入任务，隐藏着大量的“上清下不清”问题，税费尾欠连年存在，越积越多，从而影响财政收入的质量。062心结网_综合信息网站_2018年12月底公开3代模板自适应手机版

　　另一方面，乡镇支出经费口径依旧062心结网_综合信息网站_2018年12月底公开3代模板自适应手机版

　　农业税改革后以农业为主的乡镇财政财力在前一段税改时普遍减少的基础上进一步削弱，而上级核定的税改转补资金有限，乡镇财力的有限性与事权的无限性的矛盾越来越突出，保工资、保运转面临着很大的困难。乡镇层面上，乡镇行政管理费支出主要包括乡镇人大、乡镇政府各职能机构的各项经费支出以及维护农村社会秩序所发生的农村治安费用。在目前政府职能还没转变，乡镇机构改革没有到位之前，农村税费改革的实施，无疑给了靠预算外收费来维持运转的乡镇机构致命的一击。农村税费改革“革”了乡镇机构收费的“命”，日后如何保证足够的资金维持机构运转便成了一大难题。村级层面上，原税改转补资金十分有限，只能考虑村干部工资，村内其他组织人员工资无暇考虑，致使村级基本运转没有财力保障。在今年，特产税取消和农业税下调税率后村级收入又将进一步减少，村级组织运转困难的局面进一步加剧。由于农村税费改革，村组干部报酬普遍偏低，就会导致农村没人愿意当村组干部的现象，造成村级工作难以正常开展。