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摘要：美国货币监理署作为历史悠久的银行监管机构，积累了丰富的监管经验。对该机构的组织安排和业务分工，从八个方面总结了它的成功经验，认为我国的新型金融监管制度要从监管理念、监管体系、监管方法、监管的交流与合作、高素质监管人才的培养五个方面进行创新性建设。
美国货币监理署（Office of the Comptroller of the Currency, 以下简称OCC）根据美国1863年的《货币法》成立，隶属美国财政部，是美国联邦注册银行（国民银行，National Bank）的监管机构。历经百余年的变迁，美国形成了双重银行体系和多方银行监管的格局，无论从联邦还是各州银行监管机构均形成了较为成熟的监管理念、监管思路、监管方法和制度体系。OCC作为美国联邦注册银行的监管机构，负责监管美国一半的银行业资产，是监管资历最长的监管机构，走过了145年的监管历程，取得了很多极具价值的监管经验，很值得我们这样的新兴市场经济国家学习借鉴。
一、OCC的组织安排及其业务分工
OCC 总部设在华盛顿特区，下设一家数据中心（设在马里兰州），四个大区分局（分别是中部区的芝加哥分局，西部区的丹佛分局，南部区的达拉斯分局，东北区的纽约分局），22个大银行监管派驻组，一家驻伦敦监管局。四个大区分局负责辖区内国民银行及外资银行分支机构的直接监管，管辖区域包括美国各州、波多黎各、维京岛（the Virgin Island）、关岛、北马里亚纳群岛。四个大区分局按照国民银行数量及资产的规模在各州的分布，分别在各州设置48个支局（Field Office）和23个办事处（Satellite locations）。OCC总部内设九个部门，分别是法律事务部、国民银行监管部、国际与经济事务部、大银行监管部、中型银行/社区银行监管部、员工与公共事务部、信息科技服务部、管理部、监察部。OCC的署长（Comptroller）由美国总统提名，国会确认批准，任期五年。国会不对OCC拨款，OCC主要采取监管收费制维持运作，其运作资金的99%来源于国民银行的监管费，1%来源于美国政府债券投资的利息收入、发放执照收入及其他收费。OCC设有执行委员会，目前由10名成员组成，分别由分管九个部门的高级副署长组成。执行委员会下设七个专业委员会，分别为审计委员会、银行监管委员会、预算及财务委员会、人力资本委员会、监管政策委员会、法律及对外事务委员会、信息科技及系统委员会。专业委员会就重要问题定期向署长及执行委员会报告。
OCC的主要职责包括：（1）对银行进行现场检查；（2）颁发国民银行、外资银行分行的执照；（3）审批国民银行设立分支机构，资本、公司或银行结构等变更事项；（4）对违法违规行为或不稳健经营行为采取监管措施，撤换银行管理人员或董事，协商改进银行经营方式，颁布处罚令，采取民事经济处罚；（5）制定并下发有关银行投资、贷款及其他操作的法规。
OCC总部不负责具体的现场检查和非现场监管，总部主要在法规、政策、技术层面指导和支持分部的监管工作。一是通过派出各个领域的专家协助、帮助现场检查的实施，二是通过派出政策制定人员参与现场检查，跟踪和熟悉银行业务的操作及其主要风险领域，从而制定或更新监管政策、监管程序和方法。
国民银行监管部负责发布与国民银行所有业务相关的政策指南和检查程序，并协助对OCC的现场检查人员进行培训，协调与联邦金融机构检查委员会（Federal Financial Institutions Examination Council, FFIEC）的工作。大银行监管部负责监管在美国联邦注册的大银行。OCC对大银行的定义是：总资产在250亿美元以上，从事较为复杂的银行业务。目前OCC 监管的大银行有22家。其主要监管力量集中在22个监管派驻组和一家伦敦监管局，总部负责大银行监管宏观协调，监管战略的制定、风险的判断和总体评估。
与大银行监管部门类似，中型银行/社区银行监管部负责资产在250亿美元以下的中型银行/社区银行，它的总部主要负责宏观监管政策的制定和协调，一线监管人员都设在大区分局、支局和办事处。包括中型银行和信用卡银行监管部和特殊监管部。
国际与经济事务部包括全球银行与金融分析部、模型与分析部，其主要职能是数据统计、银行行业分析、宏观经济形势分析以及政策研究、模型分析以及对外联络等，是监管工作的宏观经济、技术方面的支持部门。该部在大区分局派驻经济学家或研究员（直接向总部汇报），并为现场检查提供技术支持。
二、OCC的成功监管经验
OCC在145年的监管工作中，总是能够不断地调整自身的监管方法和思路，与时俱进，跟上金融业发展的时代脉搏，在开放经济条件下，它的诸多成功经验主要包括以下几个方面。
1.树立了明确的监管战略目标，基于风险为本的监管理念，实施全面风险管理
OCC基于美国财政部关于“促进美国和世界经济的繁荣、维护金融体系安全“的宗旨，有着自己明确的战略目标，主要包括：1）国民银行体系的安全稳健；2）灵活的法律法规框架，促进国民银行体系提供具有足够竞争力的金融服务；3）金融服务的公平准入及银行客户的公平待遇；4）专家型的、积极进取的多元化员工队伍，使OCC的资源能得到更为有效地利用。为达到此目标，制定了中型银行/社区银行和大银行的监管战略。对长期在竞争较为激烈、市场较为成熟, 或市场趋于疲软（declining market）的环境中经营的管理层出现的自满情绪保持关注；以风险为基础进行安全稳健性监管，在监管周期内要对银行的资产管理、消费者保护、合规性及信息技术方面进行全面监管；要求银行管理层加强对潜在问题的识别和管理；制定监管战略和不同业务领域的监管计划，突出风险领域，在不同业务领域中有效分配监管资源；在监管周期内，加强对银行信贷管理的监管，充分运用“国家信贷工具系统（National Credit Tool）“进行信贷风险分析；确立特别的监管重点。进一步改进监管分析方法，作为监管工具继续推广；将消费者保护的合规性监管与专业监管人员的风险监管相结合。
2.构建了较为完备的监管法律法规体系
OCC的法规建设主要包括三个方面：一是制定适用于整个国民银行体系的监管规定、监管政策、业务指南及法规解释，从而对国民银行面临的风险和责任制定指导性意见，以及禁止（或限制）银行从事被认定为不审慎或不安全的业务；二是制定现场检查人员的检查政策、检查手册和相关释义；三是参加行政、司法和国会的有关听证会。这些工作为国民银行体系形成充分竞争的金融服务环境创造了较为灵活的法律法规框架。其中OCC认为较为重要的法规、监管指南包括贷款限额试行计划（Lending Limits Pilot Program)、国际银行业务的法规政策程序、关于担保信用卡（Secured Credit Card）的建议函（Advisory Letter）、关于产品或服务新业务开发的拓展以及产品或服务更新换代的指南、关于隐含期权（Embedded Options）和长期利率风险（Long-Term Interest Rate）的指南、《关联机构监管手册》（Related Organizations Handbook）、《从呈交董事的报告中发现问题》（Detecting Red Flags in Board Reports）。
3.非常重视市场秩序与市场公平的监管
OCC与其他监管当局和执法部门紧密合作，及时识别、跟踪违反《银行保密法》、《反洗钱法》的行为，防止国内外的犯罪分子和恐怖分子利用国民银行体系进行资金活动。OCC要求国民银行建立有关内部控制体系，内部审计，设立《银行保密法》合规官，并要求银行对员工进行培训。
OCC密切关注国民银行的不公平及欺诈经营行为，确保银行客户能够获得
公平的银行服务。根据《银行公平竞争法》（Competitive Equality Bank Act），OCC通过与信用卡银行、信托银行签订协议的方式体现监管意图，如经营协议（operating agreements）、流动性准备金账户协议（liquidity reserve deposit accounts）、资本保障和保持流动性协议（capital assurance and liquidity maintenance agreements）。银行申请开办新业务时，OCC可采用签订“经营协议”的方式体现监管当局对特定领域的指导意图，如要求银行达到最低资本要求，维持充足的流动性资产，满足银行每日的流动性；上报经营计划，在美联储或第三方存款机构建立和维持一定准备金。
4.实行早期监管干预制度
OCC对有问题的银行继续加强监管，确保早干预，低成本，及时采取纠正行动。为了尽可能减少FDIC成员银行的保险资金损失，OCC针对出现以下情况的有问题银行采取结构性早期干预和处置战略：一是经营状况正在好转并重新接受大区分局监管的银行；二是进入自愿清算程序的银行；三是被出售或兼并的银行；四是关闭的银行。如果出现特别情况影响到银行的经营状况，OCC会要求银行上报出售、兼并或清算情况，避免银行保险资金的损失。
5.积极执行《新巴塞尔协议》的文件精神，实现高水平的风险管理
OCC非常重视对《新巴塞尔协议》的应用推广。主要体现在监督银行各项准备工作的实施情况，如数据库的完善、风险模型的建立、各项参数指标的制定等。2003年7月，美国财政部、OCC、美联储、FDIC、美国储蓄监督局（Office of Thrift Supervision）联合发布《执行新巴塞尔资本协议——风险资本监管指南（征求意见稿）》，认为只有采用新巴塞尔协议的高级法（以下简称“高级法”）来计量信用风险和操作风险，对美国的国际活跃银行才适用，并将美国的银行机构分为三类：强制实施高级法的银行机构、自愿实施高级法的银行机构、实施1988年巴塞尔协议的一般银行机构。高级法已于2007年1月正式实施。
强制实施高级法的银行机构具体标准为：商业银行总资产在2 500亿美元以上；或表内国际资产（total on-balance-sheet foreign exposure）在100亿美元以上的银行机构。目前美国有九家大银行符合强制执行的标准。美国监管机构要求强制实施高级法的银行在2006年7月1日之前向相应的监管当局递交书面的新巴塞尔资本协议高级法的实施计划，包括符合监管要求的内部评级法、高级法、操作风险高级法的计量基础、必要的预算计划以及董事会的审批决议等。这些银行应与监管机构保持经常沟通，报告进展情况，如果不能及时实施，要说明何时才能作好准备实施高级法。美国监管当局将对银行最终实施高级法进行审批。对于届时不能实施高级法的银行，高级法将仍然生效，美国监管机构将视情况采取监管措施。另外，美国目前约有10多家银行自愿实施高级法。自愿实施高级法的银行应向相应的美国监管当局递交书面实施报告，获得审批后正式实施，其实施时间不受具体限制。
人员的选拔实行严格的考试准入制度，监管人员必须参加现场检查资格统一考试，但在考试前可以自由选择擅长领域，如资本市场或信贷风险管理等。通过考试以后，监管人员经过一定时期的工作锻炼，成为信贷风险、资本市场、合规性、IT、资产管理等领域的专家，达到一定员工等级后就有可能成为某一领域的职能首席监管员或首席专家。此外，由于需要不同领域的专业人才，OCC也从银行、咨询公司等外部招聘具有一定工作经验的专业人士，他们可以不参加OCC举办的现场检查资格统一考试，而直接通过评估获得美国联邦政府授予的“银行检查官”（Banking Examiner）称号。
OCC的执法合规部门对银行内部人和其他关联方的不审慎经营行为、违法违规行为以及渎职行为进行查处。如果这些行为对国民银行或其他银行造成损失，或银行内部人由此获得不当利得，OCC将下发监管令，或进行民事经济处罚、要求赔偿或取消银行从业资格。
7.重视金融监管的交流与合作
OCC通过多方沟通和交流，实现监管信息的共享和监管合作。银行业方面，OCC通过联邦金融机构检查委员会（Federal Financial Institutions Examination Council， FFEIC），与其他主要联邦银行监管机构，如美联储、联邦存款保险公司，储蓄监督局（Office of Thrift Supervision， OTS）及国民信用合作社监管局（National Credit Union Administration， NCUA）进行合作，合作的范围包括监管政策、监管法规、监管报告要求、跨监管机构的检查培训等方面的协调，从而减少监管负担，促进监管的一致性、连续性和有效性。保险和证券方面，OCC与有关管理当局密切合作，对各方共同关心的问题进行协商。OCC与48个州和哥伦比亚特区的保险部门达成信息共享协议，并与国家保险监理专员协会（National Association of Insurance Commissioners）定期举行会谈。OCC与证券交易委员会（Securities and Exchange Commission， SEC）商讨有关证券交易及证券经纪、会计、信息披露方面的问题，并与联邦贸易委员会（Federal Trade Commission， FTC）商讨消费者保护和隐私问题。
OCC采取各种形式就有关银行风险问题与银行高级管理层保持联系，OCC对275家社区银行的董事举办了“OCC 风险评估过程的介绍会”。其目标是促使社区银行董事增进对OCC以风险为本的监管思路的理解、深入认识银行业务存在的主要风险、学习如何对管理层、内外部审计以及现场检查人员提出问题、如何对风险进行识别、计量及监控。此外，为提高董事对信贷风险管理的认识、帮助董事评估和控制银行风险，提高他们对银行管理信息系统进行评估的能力，OCC还为董事举办了信贷风险管理的培训，175家社区银行参与了此项目。OCC的对外合作主要包括OCC与其他银行监管机构、其他政府部门、国外监管当局、巴塞尔委员会的合作。
与银行监管委员会和其他部门合作，及时收集和反馈人才需求，确保有足够的专业人才应对不断出现的问题和风险，并确保重点领域的人才配备。通过国民银行风险管理委员会和大区分局风险管理委员会以及检查人员开发专业委员会，全面协调开发、跟踪检查人员信息和培训需求，突出重点，将员工的培训和技术与工作机会挂钩，并开发培训和发展计划，从而填补专业“缺口”。要求管理层给员工提供更多的事业发展机会，鼓励管理层和员工之间就事业发展问题进行主动交流，共同营造无歧视的良好工作环境，在法律法规允许的情况下，充分利用OCC为员工提供的工作和生活上的便利。
三、OCC对我国金融监管制度创新建设的启示
通过前面对OCC成功经验的总结分析，结合新时期我国金融监管的发展要求，下面就我国新型金融监管制度的创新建设提出自己的一些想法和建议。
树立全球化背景下的金融监管系统是动态监管、互动监管和统一监管有机结合的动态风险监控系统的新理念。新的监管理论和新型金融监管体系的构建必须以新的理念为指导，实现监管理念的三个转变：从静态监管理念向动态监管理念转变，从被动监管理念向互动监管理念转变，从分离监管理念向统一监管理念转变。最终实现风险为本的全面风险监管理念。
融合风险和资本管理为核心的全面风险管理理念，创新性地利用系统论的思想建设多维度的新型金融监管体系，监管系统应包括官方、社会、金融机构本身以及与国际金融监管机构合作的四维架构，只有放在这样一个大系统中，我国新兴的金融监管才是完善有效的。整个金融监管系统的运作必须有明确的监管目标体系，将金融风险的识别、衡量、监测和控制始终贯穿于监管设计的各个环节。
（1）专业化设置监管机构。这已成为各国银行监管当局的共识，问题在于如何实现有效的专业化配置。它主要包括两个方面，一是专业分类。银行监管的重点在利率风险、市场风险、资产管理、零售信贷风险、合规性等，按专业领域分设信贷风险、资本市场、合规性、IT、资产管理等监管机构。二是现场和非现场职能是否分开。分与合各有利弊，合并有利于监管信息的连贯、有利于形成非现场监管与现场检查的有机结合等；分开有利于监管人员集中精力专攻非现场或现场检查，有利于提高非现场监管和现场检查的针对性和有效性等，这两种分类与银行业的发展变化紧密相关，既不能照搬既定做法，也不能忽视既定做法的合理性。在开放经济的大背景下，我国监管部门的专业设置和功能设置不管采取哪种方式，都应适应我国银行业的经营特点，适应银行业发展变化的需要，适应专业化分工的趋势。
（2）建立多维度、多方位的监管制度体系。OCC的监管制度体系包括监管法规、司法解释、建议函、监管手册、监管指南等。其中，OCC为监管人员制定的监管手册达百余册，主要分为四大类：资产管理、消费者保护、市场准入、安全稳健性。资产管理侧重银行的信托业务；消费者保护侧重银行为消费者提供服务的公平和诚信；市场准入侧重银行开业、并购、重组、银行控制权、高级管理行为；安全稳健性侧重银行的风险控制和稳健经营。
OCC的监管手册大多数供监管人员或现场检查人员使用，每部手册包括基本概念、风险点、监管和检查程序、参考资料等内容，监管人员或现场检查人员在实施监管活动或现场检查时，可据此操作。监管手册后附参考资料，包括以往OCC或其他相关监管机构下发的有关指引、通知、函件，或其他相关内容的监管手册索引。如安全稳健性（Safe and Soundness）相关的监管手册共计60多册。如对于监管和检查的总体要求，OCC制定了《银行监管规程》、《现场检查计划和控制》等；对于不同类型的银行，OCC制定了《大银行监管》、《社区银行监管》、《外资金融机构监管》等；对于不同业务领域，监管手册基本涵盖表内表外业务，如商业贷款、农业贷款、房地产贷款、信用卡、银行承兑汇票、贸易融资、资产证券化、金融衍生交易等；对于不同风险类型，OCC制定了《国家风险管理》、《信贷风险评级》、《利率风险》、《流动性》；其他还包括《内部控制》、《内外部审计》、《内部人交易》、《网上银行》、《董事职责》、《贷款和租赁损失准备》、《管理信息系统》等。
OCC与目前各国监管当局通行的监管理念——风险监管、持续监管——并无二致，但OCC的特点在于将监管理念、监管意图渗透到各个维度的监管领域中，对于不同规模银行的监管、不同业务领域、不同风险领域的监管等，OCC都将银行监管理念、程序、方法在这些监管手册中具体化、程式化，而同时又保留了监管人员主观判断和相机处理的灵活性和自主权。监管人员和现场检查人员在日常监管和检查时，可以多角度、多方位参照不同的监管手册学习、体会和应用。这样，既避免了不同监管人员不同知识结构、知识背景对同一监管领域产生的判断差异，保证了监管政策、监管方法和程序的相对统一，又授予监管人员一定的主观判断和灵活处理的权力，避免了监管人员对既定制度的机械应用。
（3）实行差别化监管。OCC在总体监管战略目标框架下，对不同类型的银行制定了不同的监管战略，同时又根据同一类型中不同银行的具体情况制定不同的监管战略。OCC规定，银行监管周期为12个月或18个月，银行复杂程度越高、风险越大，监管周期则越短，监管人员在一个监管周期内完成监管战略，并做出总体评价，包括CAMELS的单项及复合评级、ROCA、SOSA评级。当然，分类监管、差别监管并不意味着监管战略迥然不同，OCC会针对国家经济的变化、银行业经营总体状况和风险的共同点制定总体的监管重点，单个银行的监管战略的实施不能脱离总体监管战略的框架。
与新的监管理念和监管体系相适应，必须有监管方法的创新。随着银行信息科技的发展，银行监管也步入信息时代。监管数据处理、业务信息分类、风险分析等目前已是人力所不能及。银行业需要科技支持，监管手段也需要信息化、科技化。OCC之所以能够迅速掌握各种银行信息，很大程度上依靠完善的监管信息系统的支持。监管信息系统主要包括：金融机构数据检索系统（The Financial Institution Data Retrieval System, the FINDRS）。该系统主要用于非现场监管，可对金融机构，包括银行控股公司、银行、电子数据处理服务商、外资银行分支机构上报的财务数据进行检索、处理、加工、分类、分析，为监管人员提供了大量数据和强大的分析功能。监管人员可以利用该系统对金融机构每季报送的非现场监管报表的数据进行横向同业分析、纵向历史比较等分析，从而发现异动状况和潜在风险；监管信息系统（Supervisory Information System，SIS）。该系统主要应用于现场检查，包括五个子系统：用于中型/社区银行/外资金融机构现场检查的系统（Examiner''s View）, 用于大银行现场检查的系统（SIS-Large Bank）, 用于数据维护的系统（SIS-Administration），用于查询各类银行检查情况的系统（SIS-Report）及用于处理、分析银行信贷数据的系统（SIS-National Credit Tool）。现场检查系统包括了银行的基本信息、监管重点、监管战略、以往采取的监管措施和活动、非现场监管信息、各类财务报表、各项评级、现场检查结论等。首席检查官、主查人、现场检查人员、监管部门的主管人员等通过该系统能随时掌握一家银行的所有状况，对银行相关资料随时进行更新。
特别值得一提的是OCC的国民信贷工具系统（SIS-National Credit Tool）。该系统记录了所有银行每笔贷款的详细情况，包括借款人名称、地址、社会保障号、贷款种类、贷款金额、期限、利率条款、用途、贷款质量等82个要素。通过任何要素检索，就可进行任意组合分析，发现各类潜在风险，如贷款集中度风险、贷款质量变化、贷款风险迁徙等。该系统目前仍处在升级之中，被大量应用于现场检查中的资产质量分析。
OCC 除了自行开发的监管信息系统外，还从路透（Routers）、Moodys KMV等外购信息系统进行行业背景分析和研究，对监管工作提供经济、行业分析支持。OCC的研究分析人员利用这些外购信息系统掌握外部评级公司对银行的风险评级和经营评价，对整体经济形势、行业经济形势、银行业经营情况进行跟踪，为OCC监管政策的制定和更新提供依据。
4.加强监管的交流与合作，树立监管的服务理念，实现全方位的监管联动
要树立金融监管的服务理念，监管的最终目的是实现金融稳定与效率的提高。监管的交流与合作包括三个层次：监管机构内部之间、监管机构与被监管机构之间、监管机构对外的合作交流。OCC在总部和分部分别成立了不同层次，不同专业的跨部门委员会，以加强监管工作的内部协调。总部部分部门将律师、会计师、经济学家、研究员、首席检察官长期派驻分部，总部可以及时了解到区域经济金融特点和区域间银行业务、风险的差别，可及时调整监管政策、调整对银行风险的判断和分析。同时，分部人员也经常交流到总部，了解总部对宏观经济金融形势的理解、对银行业宏观风险的把握以及监管政策意图。
监管当局与被监管机构不是“猫和老鼠”的关系，监管当局与银行董事、管理层的大量交流和业务指导，有助于监管当局了解银行董事和管理层的所思所想，有助于监管意图的贯彻和实施，提升金融机构识别和控制风险的能力，共同实现银行安全稳健经营的目标。
在国际合作方面，OCC参与巴塞尔银行监管委员会关于新巴塞尔资本协议的完善和修订工作。OCC与其他联邦监管当局（FDIC，美联储，OTS）联合推进新巴塞尔协议框架。主要工作包括与银行业内人士探讨新巴塞尔协议的实施，继续研究新框架下风险和资产组合的计量、管理层结构的有关监管指南，对新框架所要求的银行在操作风险计量技术方面的开发和进展情况制定评估标准，对实施新框架带来的潜在影响进行研究。在全球化条件下，金融监管的国际合作日益变得重要。
5.建立高素质的专业化金融监管队伍
监管队伍的专业化已经成为一种国际趋势，我国的金融监管队伍要立足于“专家型、积极进取型、多元化的员工队伍建设，使监管资源能得到更为有效地利用”，OCC在监管人员配备方面重视“专才”的培养，在总部和分部均实现了专业化配置，确保“通才”和“专才”合理搭配，鼓励监管人员发展自己的专长。专业化发展在OCC的人员培训、考核等方面得到了具体的体现和实施。一是通过以工作带训（On-the-job examiner training）培养监管人员的专业兴趣和现场检查水平。如对刚加入OCC的员工首先进行6～8个月的检查培训，专门由经验丰富的检查人员指导，边检查边学习；二是通过强制培训提高监管人员的专业素质。如OCC的继续教育部门每年制订培训计划，培训范围基本涵盖所有业务领域，监管人员可结合自身的情况选择专题参加；三是前文提到的通过OCC自行组织的统一资格考试鼓励监管人员向某一专业领域发展。专业化队伍建设使监管人员更加集中精力，注重知识积累的纵深发展，并为所从事的专业领域充实相关知识结构，有利于提高监管人员的专业素质和监管质量、监管效率的提高。