执行是税务稽查工作的重要组成部分,是实现税务稽查查处成果的最后环节。1994年税制改革以来,税务稽查执行工作取得了很大成绩,但“执行难”仍是困扰当前税务稽查工作的重要问题。稽查部门依法通过立案、检查等规范程序完成生效的法律文书, 而最终不能及时有效地执行,不仅造成国家税收收入的流失,而且直接影响税收法律的权威和税务机关的形象。采取有效措施解决“执行难”问题已成为税收工作尤其是税务稽查工作中的当务之急。
(一) 涉“困”案件和特殊案件使税务稽查执行陷入困境
1.涉“困”案件即涉及濒临破产、面临倒闭、严重亏损、举步维艰企业的案件。如浙江省××市国税局2001年前未执行完毕的20件案件就属于此类情况。这些关停企业拥有的可执行财产不足或根本没有可执行财产,使执行机关无从下手,巧妇难为无“米”之炊,20家企业的160.15万元执行款项至今仍是一筹莫展。而且这些企业往往是下岗职工多、离退休职工多,一旦强制执行,被执行人会借机将企业的矛盾转嫁给国税机关,很有可能引发上访闹事、暴力抗法,造成社会不良影响。
2.特殊案件即税务稽查执行对象情况特殊的案件。如浙江省××国税稽查处字(2001)第11号的执行对象施某是一个间歇性精神病人,一受刺激容易复发毛病,对其执行就得三思而行,慎之又慎,不得不作出现实客观的考虑,使本已难执行的案件又雪上加霜。
(二) 对个别被执行人逃避执行的行为无法实施有效监控
在税案执行中,有相当一部分被执行人挖空心思逃避执行,其手段趋向隐蔽、复杂。有的公开账户空挂,隐秘账户运行,或者采取A厂财产挂B厂的户,公款私存或私款公存,造成财产主体不明,权属不清,摆下迷魂阵;有的钻法律空子,转让、拍卖企业、车间或部门与被执行的总厂脱钩,重新登记注册成立另一独立法人实体,留下空壳总厂应付执行,实施“金蝉脱壳”之计。而那些不法个体商户为逃避执行,则采取一年一废业、一年一开张、打一枪换一个地方的手法,让税务机关摸不准去向;有的干脆转移财产,溜之大吉,跑到外地改头换面继续干。
(三)依法义务协助、配合税务机关行使执行的个别部门和机构存在消极应付的现象
个别职能部门对协助税务稽查执行工作不理解、不支持,对协助、配合执行消极对待,当协助执行单位与执行对象有利害关系时,就无故推诿、拖延,甚至主动向被执行人通风报信,使之转移财产,逃避执行。有的金融机构为使自己赢得客户信赖,吸引企事业单位多来立户,公开承诺为立户者保密,保证不向任何机关透露,致使税务机关难以依法进行查询,个别金融机构甚至以各种借口拒绝税务机关依法冻结、扣缴被执行人的款项。协助单位配合乏力,影响了税务稽查执行工作的深入开展。
(四)政府和有关部门受利益连带,影响税务案件的执行
在当前我国政企还不能严格脱离的情况下,作为被市地级税务稽查部门查处的案件,其执行对象往往涉及到市、区、县、乡镇等多个单位的管辖企业。这类案件有的由政府或有关部门负直接责任或连带责任,有的虽然与政府或有关部门没有直接关系,但因执行的结果影响到地方或部门的各种利益,有些甚至直接导致企业倒闭、职工失业,因此政府或有关部门往往十分关注涉税案件的企业,采取直接或迂回的途径影响税案的执行。
二、税务稽查案件“执行难”的原因
法制观念淡薄是“执行难”的思想根源。我国是一个具有几千年封建思想统治的国家,改革开放以来,在制度上我国已逐步从“人治”走向“法治”,但人们的思想观念还没有从旧观念中完全解脱出来。
法律法规不健全是协助执行乏力的重要原因。税务机关在执行过程中,无论是对被执行人存款的查询、冻结、扣缴以及对房屋、车辆等产权采取保全措施,都需要有关部门的配合。然而,这种配合协调却在法律法规上显得软弱无力。新《税收征管法》第四条虽规定了各有关部门和单位应当支持、协助税务机关依法行使职责,第七十三条也规定了金融机构拒绝协助税务机关依法进行查询、冻结、扣缴的法律责任,但具体的操作程序如何,责任、义务如何落实,都没有统一明确的规定,使得有关部门或敷衍了事或回避配合,执行工作往往因此陷入僵局。
当前执行制度中的某些规定滞后于执行工作发展需要。(1)当前执行制度规定,对被执行人及所扶养家属的生活必需品不得采取强制执行措施。这一规定完全必要,但存在以下不足,即生活必需品的含义不明,执行中这一标准无从掌握。虽然目前国家相继制订了最低生活保障线的标准,但仅是从人均月收入的角度作了规定,未规定生活资料的最低拥有量,因而也无从作为掌握保留被执行人及所扶养家属生活必需品的依据。(2)当前执行制度规定,税务机关只能对与法律文书确定的被执行人价值相当于应纳税款的商品、货物和财产采取强制执行措施。而当被执行商品、货物和财产明显高于应纳税款时,执行会陷入两难境地,要达到执行必须对被执行人的商品、货物和财产整体强制拍卖、变卖,而这样做却于法不符。比如被执行人拥有一幢价值数十万元的豪宅,但其对缴纳数万元的税款置之不理,税务机关也只能对其豪宅徒叹奈何。(3)由于当前税务机关监控税务登记信息仅停留在表面,对法人代表和业主信息等无法实行联系式监控,导致纳税人换了税务登记证后执行客体就被更换,可以很容易地逃避执行,而且各地税务机关之间的税务登记信息是独立的,纳税人到外地继续经营以逃避执行就更加无从掌握。加上目前税收信用体系尚未真正建立健全,对纳税人逃避执行的控制力不够。
税务稽查执行工作有待进一步规范。由于我们的执行工作本身不够完善,还缺乏健全的机制和秩序,以致个别部门、个别人员执行不规范,使得执行工作难中添乱,乱中积难,这也是形成“执行难”的一个不可忽视的原因。从实践中看,执行工作的不规范表现很多。比如,有些执行人员工作方法过于简单,对待纳税人“冷、横、硬、冲”,对其陈述和申辩置之不理,造成被执行人有抵触情绪,给执行工作带来麻烦,直接影响执行工作的顺利进行;有的工作责任心不强,机械执行,不能按期、按质、按量地完成执行工作任务。