税务机构是实现国家税收杠杆作用的实体，它在税收机制的运行中起着骨架作用。税务机构的设置紧随国家的税制及征管方式改革不断变迁，1994年，国家实行分税制，省级及省级以下税务机构分设为国税局和地税局，对流转税、所得税等税制分而治之，分级入库。随后，国税部门在既定的税制框架下，提出了税收管理的社会化、集约化、信息化、法治化、规范化等“五化”要求，国税机构改革实施了撤并乡镇国税分局（所），按经济区域设置机构的连横之举。1998年，随着上门申报、集中征收、重点稽查的管理模式得到广泛推行，又催生了国税机构改革按征、管、查流程设置征收局、管理局、稽查局的合纵之策。通过10年的探索和运行，渐进的机构改革确保了新税制基本目标的实现，建立了征管流程间的相互监控机制，坚定了干部职工投身改革的意志，但是，随着社会经济、法制的快速发展，现行的机构设置有诸多不相适应的地方，笔者就此作了一些探讨。VEt心结网_综合信息网站_2018年12月底公开3代模板自适应手机版

　　一、现行税务机构存在的缺陷VEt心结网_综合信息网站_2018年12月底公开3代模板自适应手机版

　　首先，现行税务机构设置缺乏法律依据。VEt心结网_综合信息网站_2018年12月底公开3代模板自适应手机版

　　在现行的税收法律体系中，没有一部法律、法规明确规定税务机构的设置，《税收征收管理法》第十四条也仅规定“本法所指税务机构是指各级税务局、税务分局、税务所和按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构。”《税收征管法实施细则》第九条对“国务院设立的并向社会公告的税务机构”的涵义界定为省以下税务局的稽查局。因此，无论是国税局、地税局，还是国税局及地税局下设的征收局、管理局等机构设置模式均缺乏法律依据。笔者认为，税务机构代表国家行使税收征收管理权，是典型的行政执法部门。我们如果将税收法律体系比作一棵大树，把税收程序法比作树枝，把税收实体法比作树叶，我们发现，在税收立法进程中，树叶优先成形，树枝则根据树叶的疏密和延伸长度来修剪，而真正决定树枝和树叶的树根却是靠树枝和树叶的现状进行推理和摸索并且尚未成形，这里的树根就是我们翘首以盼的，统领所有税收法律关系的税收基本法。因此，税收立法存在本末倒置的缺陷，这导致在税务机构的设置上存在足够的想象和创意空间，这也意味着，税收执法主体存在不确定性，不确定的税收执法主体对税收法律法规的理解和执行必然不确定。VEt心结网_综合信息网站_2018年12月底公开3代模板自适应手机版

　　其次，现行税务机构设置职能不清。VEt心结网_综合信息网站_2018年12月底公开3代模板自适应手机版

　　（1）国家税务局与地方税务局职能不清，1994年为了体现新税制合理分权，理顺分配关系的原则将税务机构分设为国税局与地税局，但随着国家宏观经济形势的变化，特别是财政、分配、税收等法制建设的加强，税收的入库、分配、使用已通过法律的形式确定下来，分税制的主要目标已初步实现，但却暴露出两家税务机构共存的种种弊端，诸如在业务管理上，存在中央税、地方税、共享税的征管稽查重复交叉的现象，既有两家税务机构重复抢管的征管密集区，也有无一税务机构管辖的税收真空。同一套税收法律体系由两家税务部门来共同维护、遵守和执行，从管理学理论上讲增加了管理的弹性，减少了管理的权威性，甚至违背了《行政许可法》的立法要义。VEt心结网_综合信息网站_2018年12月底公开3代模板自适应手机版

　　（2）税务机关内设机构职能不清。现行的税务机关税收征管业务流程设征收局、管理局、稽查局，旨在通过机构的设置实现业务流程的环环相扣，相互监督。但是，造成了业务管理环节繁杂，衔接不清，既重复又脱节，责任不明等现象，在执行过程中甚至有悖《税收征管法》、《行政复议法》、《行政许可法》等法律的要求，如按县级即为直接从事征、管、查的最基层机构，那么行政复议，重大案件审理的管辖权等问题值得商榷，如按《行政许可法》的规定。税务机关应实行一窗式管理，即将税务机关的多项管理服务工作抽象出来，归并为一个窗口完成，这对现行征管流程无疑是一个重大挑战。“一窗式”管理是典型的层级扁平式管理方式，需要精简效能的“后台”支撑，以“一窗式”之形贯现行之实，是不能实现改革初衷的。VEt心结网_综合信息网站_2018年12月底公开3代模板自适应手机版

　　（3）税务机关与各级党委政府的职能不清。现行的税务机构将县级国税机构定位为最基层，这与县、乡（镇）、村、组的县域结构不相对应。税务机关依法治税，行政机关依法行政，但普遍存在税务部门实现了收入集中，信息集中，使县局及征管查各单位组织收入，行政执法的调控能力增强，导致乡镇对收入既不放心又有非份之想，既害怕税收流失又希望“借鸡下蛋”，一方面紧盯税源及入库情况，另一方面频繁与税务征、管、查机构联系沟通，已超出了协税护税范畴，成为无奈的编外税官。VEt心结网_综合信息网站_2018年12月底公开3代模板自适应手机版

　　再次，现行税务机构运行成本过高。VEt心结网_综合信息网站_2018年12月底公开3代模板自适应手机版

　　（1）“三定”方案没有充分体现效能的原则，增加了起跑成本。所谓“三定”即定机构、定职责、定编制。每一次机构人事分配制度改革，都会重新确定“三定”方案，虽经认真调查研究，但存在较大的变数及不确定性，令人应接不暇，无所适从。究其原因是机构设置虽大破大立，但职责及编制确定却基本按部就班。如一个县级国税机构既有内设机构又有下设机构还有向社会公告的税务机构。县级国税机构承担的工作职责是确定的，上门申报、集中征收、重点稽查的征管模式是确定的，一个窗口对外的服务原则是确定的，但是无论是内设、下设还是其他机构的职责却有很大弹性，这样造成了各地结合实际，既可将收入任务定在管理局，定在征收局，也可以定一部分在稽查局，甚至定一部分到税政法规科，人为制造了混乱与麻烦。机构、职责、人员的全面优化及相互拉动作用不明显。VEt心结网_综合信息网站_2018年12月底公开3代模板自适应手机版

　　（2）服务社会与服务自我职能各有偏废，增加了边际成本。税务机关是维护社会经济秩序的执法部门，主要承担组织税收收入的社会职能，但现行税务机关所辖部门中50%左右的科室为综合协调部门，主要职能为维持自身运转而从事管理与服务工作，没有突出税收核心业务工作。VEt心结网_综合信息网站_2018年12月底公开3代模板自适应手机版

　　（3）社会资源共享不足，增加了效率成本。首先，社会经济信息共享不足，如对政府职能部门如工商、统计、审计、地税等部门通过法律方式形成的涉税信息熟视无睹，凡事亲力亲为，造成信息资源的极大浪费。其次，社会服务资源共享不足，没有全面共享如银行的货币流通服务，劳动人事的社会保障服务，价廉物美的政府采购服务，先进规范的物业管理服务，瞬息万变的信息化服务等等，造成服务资源的潜在浪费。另外，社会科技资源共享不足，如对限制税收事业抢先发展的申报方式、信息共享、稽查手段等瓶颈问题，受到行业区域的限制，坐在板凳上研究板凳，造成社会科技资源没有为我所用。