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「摘 要」 税收征管是整个税务工作的前沿阵地和关键环节。它促进了税收征管手段和服务方式的改善，提高了征管质量和效率，规范了税收执法行为，实现了税收收入的稳定增长，基本适应了经济发展的需要。然而，现行税收征管模式也存在着分工不明、职责不清、衔接不畅、管理缺位等问题。本文拟从目前我国税收征管的现状谈谈税务代理制度的必要性。
一、税收征管的现状
税收征管是整个税务工作的前沿阵地和关键环节。国家税务总局通过多年的征管工作实践和积极探索，到2003年我国基本在地方推广中国税收征管信息系统（CTAIS）工程。效能逐步显现。它促进了税收征管手段和服务方式的改善，基本适应了经济发展的需要。然而，现行税收征管模式也存在着分工不明、职责不清、衔接不畅、管理缺位等问题。主要表现为以下几方面：（一）在征收工作中存在“重征收，轻管理”思想，税收收入是财政收入的重要组成部分。近几年，由于经济增长较快，税收收入大幅递增，税务机关看到取得的成绩，掩盖了管理方面的漏洞，使小规模纳税人和个体定额户管理更加薄弱，一般纳税人管理单位与业户接触机会少，造成管理脱钩，收入和管理没有真正做到协调并重；尤其是改革力度不到位，征、管、查三环节中，征收和稽查实现了集中，管理环节集中程度很低，未能形成协调统一的指挥中心，三者职能得不到充分发军。（二）专业化分工过于僵化，制约了征管工作的整体性、连贯性。由于单一追求集约化征管，忽略了分工协作，在很多环节出现了断档和脱节，基层征收和管理的衔接渠道、业务流程因为利益因素而不畅通，税源监控特别是零星税源监控，对税源变化分析缺乏前瞻性。造成管理上事前、事中、事后相脱节，很难及时、准确地为领导提供管理决策依据。（三）企业和公民纳税意识淡薄，部分企业和个人不把依法纳税作为应尽的义务，甚至存在着“要想富，吃税务”的观念。如目前个人所得税征收不错的一些省份仍有一部分单位尚未实行个人所得税代扣代缴。据有关方面估计，在所有应缴个人所得税的人当中，只有13%的人是主动申报纳税的，不主动申报或申报不实的问题严重。而且这部分人已有相当数量。一些“三资”企业和“挂靠”承包企业大部分名为国有、集体，实为个体、私营企业，偷税漏税现象比较普遍。为了保证税款的顺利收缴，避免国家税收流失，新税收《征管法》明确了税收优先于无担保债权、优先于罚款、没收违法所得等其他各类公、私之债的地位，当纳税人除了税收之外，还负有偿还、给付以上所列其他各类公、私之债义务的，纳税人所有的财产应当先供执行税款。其目的是防止纳税人钻法律的空子，恶意抽逃资本重组公司，或者与其他人恶意串通转移资产，致使国家大量欠税无法收回。（四）有些地方政府在处理税收与经济的发展关系上还存在认识上的偏差，有些地方政府认为税收过严会影响个体、私营经济的发展。另外还存在有法不依问题。如在企业重组过程中，一些纳税人借企业重组之机，拒绝履行纳税义务；重组后的企业，有的拒绝承担重组前企业欠缴的税款；企业重组往往避着税务机关，致使税务机关无法追缴税款。个别地方政府认为企业重组是企业优化，发展地方经济的需要，甚至个别政府官员为显示政绩或谋求升迁，“繁荣”地方经济，不顾现实条件和长远利益，竭力扶持“典型”企业，默许会计造假存在，甚至授意企业玩弄数字游戏。政府相关部门未能协助税务部门追缴税款，致使税务部门执法的行使主动权不够，未能对偷逃税者，特别是一些有社会地位有影响的企业或“名人”的偷逃税行为认真查处，这种行为按法律规定应该惩处，但是现实中执行起来又很难，这样也影响和挫伤了基层税务人员严格执法的主动性、普通公民自觉纳税的积极性。
随着社会主义市场经济的发展和我国加入WTO，特别是新《税收征管法》及其实施细则的颁布和施行，税收征管的经济和法律环境都发生了深刻的变化，迫切需要建立一个与之相适应的、统一高效的税收征管机制。纳税人出于专业知识、办税能力、纳税成本、税收法律责任等因素的考虑，开始寻求中介服务，以维护自身的合法权益，此时税务代理制度应运而生。
（一）税务代理的含义及其特点。所谓的税务代理，是指税务代理人在国家法律规定的代理范围内，受纳税人、扣缴义务人的委托，代为办理税务事宜的各项行为的总称。它属于委托代理的一种。从法律约束性来说，税务代理不是一般意义上的事务委托或劳务提供，而是负有法律责任的契约行为。税务代理人与被代理人之间的关系是通过代理协议而建立起来的，代理人在从事税务代理活动中，必须站在客观、公正的立场上、在代理权限之内行使代理权，且其行为受税法及有关法律的约束。其主要特点表现为四方面：1、公正性。税务代理机构不是税务行政机关，而是征纳双方的中介机构，因而能站在公正的立场上，客观地评价被代理人的经济行为；同时代理人必须在法律范围内为被代理人办理税收事宜，独立、公正地执行业务，维护国家利益，并保护委托人的合法权益。2、自愿性。税务代理的选择一般有单向选择和双向选择，无论哪种选择都是建立在双方自愿的基础上的。也就是说，税务代理人实施税务代理行为，应当以纳税人、扣缴义务人自愿委托和自愿选择为前提。3、有偿性。税务代理机构是社会中介组织，它不是国家行政机关的附属机构，因此同其他企事业单位一样要自负盈亏，实行有偿服务，通过代理取得收入并抵补费用获得利润。4、独立性。税务代理机构与国家行政机关、纳税人或扣缴义务人等没有行政隶属关系，独立行使代理权不受税务行政部门的干预与左右，也不受纳税人、扣缴义务人所左右，独立代办税务事宜。（二）税务代理的范围。税务代理的范围是指按照国家有关法律的规定，允许税务代理人所从事的业务内容。根据《注册税务师资格制度暂行规定》规定，注册税务师可以接受纳税人、扣缴义务人的委托从事下列范围内的业务代理：①办理税务登记、变更税务登记和注销税务登记；②办理除增值税专用发票外的发票领购手续；③办理纳税申报或扣缴税款报告；④办理缴纳税款和申请退税；⑤制作涉税文书；⑥审查纳税情况；⑦建账建制，办理账务处理；⑧开展税务咨询、受聘税务顾问；⑨税务行政复议；⑩国家税务总局规定的其他业务。根据现行有关法律的规定，税务代理机构不能违反法律、行政法规的规定行使税务机关的行政职能。同时，对税务机关规定必须由纳税人、扣缴义务人自行办理的税务事宜，税务代理机构不得代理。（三）税务代理对优化税收环境的战略意义。税务代理业在我国经过十余年的发展，由探索、试点到注册税务师资格制度全面实施，现已初具规模，成效显著。1、实行税务代理制，对优化我国税收环境具有重要作用。（1）有利于建立制约机制，维护征纳双方的合法权益。（2）有利于完善税收法制建设。（3）有利于社会主义市场经济的发展。2、有助于建立新的税收征管模式。纳税人可以委托代理人代办税务事宜，减轻企业办理税收业务的工作量，保证税款及时、足额、准确入库。由于税务代理人的工资、奖金以及代理机构的有关费用不用国家财政拨款，这不权减少了国家财政支出，而且减少了税收成本。国外的经验已经证明了这一点。例如，日本现有税理士5万人，加上雇用22万人，共27万人，而全国的税务行政人员总数包括国税局、地税局职员约为13万人，不及税务代理人总数一半，大大降低了税收成本，提高社会和经济效益。3、帮助企业合理、合法进行税收筹划。税务代理机构独立于纳税人，扣缴义务人和税收征管部门，以税务顾问的方式帮助企业合理、合法进行税收筹划，在降低企业纳税成本的同时，减轻和解除了企业偷税的精神负担和被处罚的经济损失。此外，由于代理人和被代理人之间是有偿服务的契约关系，税务代理机构必须承担因代理不当导致的法律责任，从而维护了纳税人的合法权益。
税务代理的发展目标是服务。税务代理怎样为纳税人服务，才能赢得纳税人的依赖，在市场经济大潮中稳脚跟，健康发展呢？本文认为应从以下几个方面下功夫：（一）切实帮助纳税人解决困难，办好涉税事务。一般来说，纳税人在办理涉税事务过程中遇到有困难或麻烦时，才会对税务代理服务产生较强烈的需求。因此，税务代理应着重通过解决企业纳税上的困难。税务代理是企业的助手，对企业遇到的难题，税务代理要及时获取信息，并以热情、周到、高效的服务帮助企业解决，才能赢得纳税人。税务代理还应充分发挥自身知识和智力优势，着重开展受聘顾问、代理建帐建制、代理税务行政复议等业务，为企业提供深层次纳税服务，为企业履行纳税义务创造更好的条件。（二）努力帮助纳税人降低纳税成本，争取合法权益。由于企业的主要任务是取得经济效益，以效益求生存、求发展。因此，税务代理应着重帮助企业降低纳税成本，争取合法权益。税务代理通过提供服务，使企业减少在办税方面投入的人力、物力，减少或避免税外损失。同时，税务代理要帮助企业争取国家的税收优惠，为企业发展增强活力。（三）坚持多服务、合理收费的原则。税务代理机构是社会中介组织，同其他企事业单位一样要自负盈亏，实行有偿服务。但应坚持多服务、合理收费的原则，让企业切身体会到委托税务代理结企业带来实实在在的利益。（四）认真帮助纳税人增强纳税意识，走全面发展的道路。市场经济是法治经济，企业靠少缴税款求发展是行不通的。税务代理必须依法办事。因此，税务代理的职责应当是既要促使企业守法经营，依法纳税，又要促使企业增强权利意识和自我保护意识，遇到有争议的问题靠法律途径解决。企业纳税意识提高后，为减少麻烦，会将更多的纳税事务交税务代理去办，专心从事生产经营，走全面发展的道路。这不权有利于税务代理的健康发展，对税务机关依法行政也大有好处。随着税收征管改革的深化和纳税人自行申报制度的实施，税务机关在纳税人纳税事务中的“保姆”角色即将被税务代理制度所替代。税务代理制度是税收征管改革的必然产物，也是市场经济发展的必然产物。大力发展这一行业，对于加强税收管理，维护国家利益和纳税人的合法权益，促进社会与经济的发展，具有十分重要的意义。