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【正文】
中国在改革和转型的过程中，虽然也相继颁布了各分支领域的相关法律，但是，法律过于概念化。比如《老年人权益保障法》，此法虽然对老人的政治权益、生活权益保障进行了理念上的概括和制度上的规范，但是对老人最需要解决的经济保障、医疗保障以及福利服务保障的内容，权利和义务等未能够提出具体的规范和规定。在日本的《老人福利法》中，非常明确规定了在老人医疗费负担上医疗保险机构、政府、个人负担的比例，地方政府设置养老院的责任和老人根据收入状况、健康状况入住什么样的养老设施的规定等，具有很强的针对性和操作性。而中国现行的各分支领域法，大多缺乏这样的具有实质性内容的条款，因而尚需要根据社会保险制度的发展加以修改和完善。此外，还可以考虑分别制定儿童福利法、社区福利法等具体分支领域的法律。
第四层次：与社会福利相关联的法律体系。比如《收养法》《妇女权益保障法》《社团法》《社会保险法》等，它们是对社会福利法律体系的一种重要补充。
各个法律层次之间既有垂直的上下关系，也有横向的连动关系。它们相互之间的关系也可以通过图3所示。（图略）
2.社会福利财政
（1）社会福利财政的一般状况
社会福利财政是确保社会福利制度推行的重要手段和基础，同时社会财政对社会福利的发展方向有其制约作用。在西方国家的社会福利制度中，社会福利财政政策占据非常重要的位置。社会福利财政支出的动向直接反映了一个社会的政治、经济动向以及社会生活发展水准。中国在对社会福利财政支出上同样具有上述的意义。
随着改革的不断发展，民政事业在社会经济生活中所占地位越来越重要，国家财政也在逐年加大对社会福利财政的投入。我们可以通过近5 年来的社会福利财政支出进行简单的分析（见表1）。
表1 社会福利事业财政支出表
年份 1998 1999 2000 2001 2002
指标
社会福利事业各项费用支出（亿元） 161.8 194.6 230.5 285.1 392.2
占国家财政支出比重（％） 1.5 1.49 1.5 1.51 1.78
资料来源：中国民政部财务和机关事务司.中国民政统计年鉴2003年.北京：中国统计出版社，2003.28
从表1看到，2002年社会福利事业支出共392.2亿元，比2001年增长37.6％，比1998年增长近2.5倍。社会福利事业财政在国家财政中的比例呈逐渐增加趋势。虽然在国家财政总支出中福利财政所占比重上升比例并不是很明显，但是，费用总额增长的比重是相当大的。
此外，2002年社会福利费用的项目支出状况是，抚恤事业费74.7亿元，军队移交地方安置离退休费用49.5亿元，社会救济福利事业费167.5亿元， 其中城市最低生活保障支出108.7亿元，自然灾害救济费40亿元，地方离退休人员费用13.2亿元，残疾人福利事业费9.8亿元，其他民政事业费用37.5亿元。
民政事业基本建设投资总额30.1亿元，其中国家投资9.5亿元，其他建设投资20.6亿元。可以看到，在社会福利费用支出中最主要的部分是社会救助，其次是军人抚恤安置，而福利服务费用并没有占据主要的地位。这说明中国的社会福利模式转型仍然处在初级阶段，只有当用于残疾人、老人、儿童等福利对象的福利服务费用占据重要比重的时候才可以说已经从救济型福利跨入了小康生活型福利模式。事实上，福利财政直接决定了福利的发展方向和规模，为了改善和提高社会成员的生活质量，增进社会成员的福利，顺利完成救济型向福利型转化的过程，国家就必须随着社会经济的发展加大对社会福利财政的支出。同时，还需要通过专业化管理，将其作为一项独立的财政运作加以定位和管理。
此外，在社会福利改革的过程中，财源构成逐渐出现了多渠道化。其中政府拨款仍然是一个主要的渠道。另外，集体投入也占据相当大的比重。但是，集体投入属于国家财政投入，还是属于地方财政或者企业财政？其财源主体不明确。根据其他国家的经验，财源构成的形式，也是一种责权利分工的形式。比如在政府财源中，不仅有中央政府，还有地方政府、基层政府财源。与此相应的是中央政府向地方政府分权放权，给予地方政府一定的自治权力，包括地方特殊税收和一定的立法权力。对于企业也是如此，政企财政是截然不同的，企业对于福利的投资具有社会捐助行为。中国在实现小政府和大社会改革过程中，必然会面临中央政府向地方政府分权、向企业和民间让权的问题，厘清集体投入的财源主体势在必行。从1985年到2002年国家和集体向福利投资构成比例如表2所示。
表2 国家和集体投入资金比较 单位：亿元
年份 1985 1990 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
项目
国家投入 7.1 22.4 37.5 41.2 46.2 49.7 80.2 88.0 108.0 113.4
集体投入 14.7 22.4 42.3 51.8 61.6 68.4 60.5 79.9 70.0 68.6
资料来源：中国民政部财务和机关事务司.中国民政统计年鉴2003.北京：中国统计出版社，2003
可以看到从1985年到1998年为止，集体经济投入的部分高于国家财政对社会福利的资金投入，这一财源构成方式表现了这一时期福利财政的一个特征。然而，1998年以后，国家投资逐渐上升，而集体投资逐年下降。这一现象一方面表明在社会经济结构中，集体经济的衰退，同时表明国家通过对社会福利财政的干预，推进社会福利由Ⅰ阶段向Ⅱ阶段转型，表现了这一过渡时期福利财政的特征。但是遗留的问题是，政府的财政投入不可能是无止境的，应该培育由多方来投入的政策机制和社会环境。例如，彩票发行也可以被理解为是互助的财源形式，也将是今后的一个重要的福利财政来源（见表3）。