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近年来，农负案件成为行政审判的一大热点。所谓农负案件，即涉及农民负担的行政案件，一般指农民因交粮、纳税、承担费用和劳务等问题发生纠纷而依法提起的行政诉讼案件。法官审理这类案件的最大特点是，除了需要适用相关法律外（指广义法律，包括法律、法规和规章），还存在正确理解执行党和国家农村政策问题。农村政策是党和国家根据一定时期的政治任务而制定的指导农业、农村发展的路线、方针和原则，而相关法律是国家制定或认可的，由国家强制力保障实施的，调整农业、农村关系的法律规范的总和。总体而言，政策与法律之间由于其内在的本质的联系，决定两者关系具有相辅相和协调一致性。但是，因两者在调整范围、实施方式、稳定程度方面的差异，也会有不协调、不衔接的情况，有时甚至发生激烈冲突，由此给司法实践带来的问题是：当政策与法律发生冲突时，应当如何选择适用？能否避免墨守成规、机械司法，确保党和国家农村政策的贯彻实施，是对法官法律素质和政策水平的一大考验。笔者以为，司法不单纯是适用法律的过程，也是一个政策考量过程。为了清楚说明这一问题，试举一例。
2000年3月，被告某县岳溪镇政府与原告谭某所在的村委会经协商，并提交镇人大会讨论，确定了当年农民负担预算方案。被告根据原告谭某家的人口数，向其下达了包括村提留和乡统筹在内的3.2%的农民负担费用和农村积累工30个工日的负担监督卡。由于原告谭某没有在规定的时间内出工出劳，被告向原告谭某送达了出劳通知书，原告谭某仍未履行出劳义务。被告遂向原告谭某作出以资代劳限缴决定。原告谭某认为，中共某市委办公厅和某市人民政府办公厅于2000年5月9日下发的渝委办[2000]81号文件（以下简称81号文件）明确规定：“从今年起，取消统一规定的劳动积累工和义务工”。因此，以被告的行为违法为由向人民法院提起行政诉讼。
在审理过程中，如何看待81号文件的效力成为判案的关键。
合议庭合议时形成两种意见：第一种意见认为，81号文件不可以作为本案的处理依据。因为人民法院审理行政案件以法律、行政法规和地方性法规为依据，可参照适用规章。81号文件是市委办公厅和市政府办公厅联合发文，属于一般规范性文件，该文件规定取消“两工”，与国务院《农民承担费用和劳务管理条例》和市人大《农民负担管理条例》的相关规定相抵触，因此不能作为审理依据。第二种意见认为，81号文件可以作为审理本案的依据。其理由是：中共中央和国务院针对农民负担太重的情况，下发中发[2000]7号文件，即《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》中提出了农村税费改革措施，授权地方可逐步取消“两工”，也可一步到位全部取消统一规定的“两工”。市委办公厅和市政府办公厅正是根据该通知精神与授权而下发了81号文件，这是本市处理农村“两工”问题的新政策，应当作为审理案件的依据。
81号文件作为中发[2000]7号文件的地方配套文件，已成为新时期党的农村税费改革政策的一部分，是坚决贯彻政策，取消农民“两工”义务，还是仍依国务院的行政法规和地方性法规执行，是法官处理本案面临的难题。笔者认为，法官对乡政府作出的以资代劳限缴决定进行合法性审查时，不能忽视81号文件这个政策依据。
回顾农村“两工”的历史，肇始于政策，固化于法律。以积累工为例，1988年11月2日，国务院批转水利部《关于依靠群众合作兴修农村水利意见的通知》中首次提到：“兴修农村水利主要靠农村水利劳动积累工，这是农民用劳力投入发展水利、改善生产条件的重要方式。凡农村劳力，都要承担农村水利劳动积累工。”该政策对积累工的性质、来源、劳动方式所作出开创性的界定，顺应了当时我国农业、农村发展的实际需要，极大地推动了我国农田水利基本建设，乃至到1991年底，国务院出台《农民承担费用和劳务管理条例》，劳动积累工在法律上始得正式承认。但是，鉴于一些地方政府在推行“两工”的过程中，借口“以资代劳”加重农民负担，国家开始调整劳动积累工政策，从强调“以资代劳”的自愿性，到1996年底中共中央、国务院出台《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》，明确禁止“以资代劳”，减轻农民负担工作虽然取得一定成效，但仍然无法纾解农民日益沉重的负担，且呈俞演俞烈之势。中央终于认识到，要从根本上解决农民负担问题，必须取消统一规定的劳动积累工和义务工制度，变农民出资出劳兴建农村水利为国家计划投资兴建。2001年《国务院关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》出台，将取消包括积累工在内的“两工”作为农村税费改革总政策的配套措施之一予以实施，并明确规定三年的过渡期限。这个事关我国农业、农村发展全局的重大政策转变，是任何司法者都不能忽视的。取消农民“两工”义务的改革措施出台，是执政党对农业、农村问题认识发展的必然产物，符合生产力发展的客观需要，在这种情况下，法律因其固有的滞后性、僵化性，决定了对其立、改、废仅是时间问题。尽管如此，本案法官适用81号文件不仅需要智慧，更需要勇气，因为在政策与法律的关系问题上，我们长期存在认识误区，必须在理论上予以澄清。
误区一：法律效力高于政策。法律真的高于政策吗？否。马克思主义认为，“法”不同于法律。“法”是先于或独立于法律之外而存在的社会权利义务关系，是客观的社会存在、社会法则或习惯规则。法律则“是事物的法的本质的普遍和真正的表达者”，是立法者主观意志的产物，是对“法”的表述。美国大法官德沃金认为，法律在形式上表现为一系列的规则，而除法律规则外，法还包括原则和政策。规则、原则和政策构成法的三大要素，每个要素在反映法的本质上都有其所长及不足。不可否认，在法的体系中，法律规则是最主要的因素，因为它最能发挥明确的指引作用，能增加法的可操作性，量化或比较量化地规定法律制裁，最有可能反映法的本质。然而原则与政策也是不可或缺的，它们巩固规则的效力，并弥补规则之不足，使规则保持连续性、稳定性、协同一致性。*1规则、原则和政策，作为法的三个要素，只有协调配合，良性互动，发挥整体功能，才有希望反映出“法”之本来面目，贴近法治目标。而作为个体，每个要素都有其局限性：囿于规则，立法就无法适应千变万化的客观世界，脱离现实；单凭原则或政策，也无法为人们提供具体明确的行为规范。因此，站在主观反映客观角度上看，政策与法律是平等的，都是对“法”这个自在物的反映，谁反映得最贴近“法”，谁就最“得法”。“法治或法制是民主政治内在的、必然的、逻辑的要求，而不是在政策与法律之间比出高低之后的结论。”*2因此，我们不能把政策和法律对立起来或割裂开来，也不应试图在二者之间区分高低和大小，并在实践中厚此薄彼。