引 言 　　著名经济学家熊彼特、希克斯、诺斯等通过对经济史的深入研究，认为财政压力是产生社会变革的直接原因，这个观点被概括为“熊彼特－希克斯－诺斯命题”，事实上我们也看到，历史上的治乱循环，都直接或间接地与财政压力或财政危机有关。 [1]财政乃“国之大事”，关乎“国家经济命脉”。如何确保财源茂盛，防止财政危机及其引致的“治乱循环”，以实现国家长治久安，历来是各国政府的不懈追求，也是政治学、经济学、法学、历史学长期关注的重要问题。 [2]财政包括收入和支出两个方面，长期以来，法学界的研究视角集中在税收（财政收入）领域，对财政支出研究不多，而这为数不多的对财政支出的关注，又多集中于预算法等具体的法律制度，容易陷入纯技术层面的分析。财政收入和财政支出很难说孰轻孰重，当前这种厚此薄彼的研究态势，有必要予以改变。 　　国家为取得财政收入而从私人经济主体受让部分财产，私人财产由此转化为国家财政资金，纳税是私人财产权所附加的社会义务。为了使人民的财产权免受非法侵害，就必须要求税收的课征有法律依据，调整税收关系的税法因此被视为侵权性法律规范而备受重视，关于税收法定主义的研究颇多。 [3]而对财政收入的支配和使用是不是要法定化，却被大多数学者所忽略。没有法律依据不能随意课税，同样道理，没有法律依据，就不能随意使用很大程度上由税收收入所构成的财政资金。 　　自亚当·斯密的《国民财富的性质和原因的研究》（亦称《国富论》）一书的问世以来，伴随着资本主义经济的发展和新矛盾的出现，各种关于财政支出的经济学派和经济理论应运而生。西方古典财政支出理论作为当代西方财政学说的理论渊源，其代表人物是威廉·配弟（1623—1687年）、亚当·斯密（1723—1790年）、大卫·李嘉图（1772—1823年），他们反对国家干预，主张严格限定国家职能范围，认为政府的财政开支要压缩到最低限度；以萨伊（1767—1832年）和马尔萨斯（1766—1834年）为代表的庸俗学派财政支出理论提出“所谓生产，不是创造物质，而是创造效用”的论点，进而把效用说成是“服务”，而一切提供服务的活动都是生产，这就从根本上否定了古典学派关于国家支出属于非生产性消费，并尽力限制其规模的观点，为资本主义国家的活动创造“生产”提供了理论根据；瓦格纳（1835—1917年）是德国社会政策学派的主要代表，也是近代财政学的创建者，主张国家经费属于生产性支出，提出了被后人所称的“瓦格纳法则”，即公共活动特别是国家支出呈现有规律地扩大的趋势；英国经济学家凯恩斯（1883—1948年）于1936年出版的《就业、利息和货币通论》一书，提出经济危机和失业的根本原因在于有效需求不足，而有效需求不足又是由不可移易的三个基本心理规律引起的，即边际消费倾向递减 [4]、资本边际效率递减 [5]及其流动偏好 [6]。因此必须依靠政府干预来提高社会的消费倾向和投资引诱，以扩大社会有效需求，主张实行举债支出以弥补赤字的财政政策，突破了从亚当·斯密以来传统的平衡预算的财政政策；之后，美国经济学家萨缪尔逊提出了“混合经济理论”， 汉森（1977—1975年）提出“长期停滞理论”，都强调了国家干预的重要性；货币学派的创始人弗里德曼（1912—2006年）反对凯恩斯的观点，他认为政府增加财政支出，如果没有相应地扩大货币供给量，它对经济的刺激作用只能是暂时的，要使经济稳定增长，又没有通货膨胀，必须减少政府对经济的干预，压缩财政支出，实施财政平衡的政策；围绕如何使资本主义经济摆脱滞胀问题产生和发展起来的供给学派，彻底否定了凯恩斯主义，认为减税是促使供给增加的基本手段，极力主张减少社会福利支出。 　　西方财政支出理论看似矛盾重重，实则有深刻的内在关联性：其一，传统经济学市场自动均衡学说，揭示了财政资金使用目的的公共性和使用范围的有限性，所以，要对财政支出要进行规范，使其最大化地代表民意并不得随意介入市场领域。其二，自凯恩斯以来的现代西方财政支出理论尽管有各种流派，观点亦有分歧，但都是建立在国家宏观调控理论基础上，将财政支出政策作为国家干预和宏观调控的一个重要手段，将宏观经济稳定作为财政支出政策的基本目标。其三，财政支出政策应与税收政策、货币政策综合协调运用、松紧搭配，共同作用和服务于宏观调控的目标。 　　近几年我国财政收入大幅度增加，但收支矛盾仍然突出，其中一个重要的原因就是对财政支出行为缺乏规范化管理，监督乏力，导致财政资金越位使用，浪费严重。当前，公共财政基本框架已经初步建立，然“纳税人”理念的形成尚有待时日，相关制度的改革还需要进一步推进，财政支出问题绝不仅仅只是个法律问题，需要我们拓宽视野，将财政支出放在一个大背景下去考量。作为法科学生，我们坚信，在一个法治社会中，法律是最好的管理手段，对财政支出问题从法律的源泉上进行分析和研究显得非常必要。这不论从保护纳税人权利的角度，还是从限制政府权力的角度都具有重要意义。 　　一、财政支出法定原则的理论基础 　　财政资金主要来源于纳税人让渡的财产，财政支出涉及财政资金的支配和使用，与国民利益关系重大。财政支出过程需要政府部门参与，预算的编制、执行过程包含了诸多的权力特征，政府权力渗透到财政资金的配置、使用规模以及使用方式等领域中。权力一旦缺乏法律规制，就可能被滥用，所以，规范政府财政资金使用权与保护纳税人权利，是财政支出“法定”的原因和意义所在。笔者拟从政府私利性、财政支出侵益性等多个角度论述财政支出法定原则的理论基础。 　　（一） 公共选择理论之政府私利性 　　公共物品理论是西方公共财政理论体系的基石。在现代西方经济学家看来，公共财政的职能主要是向社会提供“公共物品”，保罗·萨缪尔森认为，“公共物品”是与“私人物品”相对应的一种社会产品，它具有三个特性：效用的不可分割性；消费的非竞争性和非排他性；消费的外部性。公共产品的这些特性说明，如果公共产品由某一社会个体提供，他将无法从受益者那里获取应有的报酬，因而无法通过市场机制来解决其生产和供应问题，政府因此无可替代的应承担起向社会提供公共物品的责任。而政府作为政权组织机构，在一定地域之内具有高度的垄断性和独占性，其产品的生产和消费不可能通过市场自由交易的方式来实现“效率”的最大化。那么应由谁来组织公共物品的供给，使其达到最符合经济学上的“效率”标准呢？瑞典经济学家林达尔力图通过模拟私人物品市场定价的方式来解决这个问题，他认为：“如果每一个社会成员都按照其所获得的公共物品的边际效益大小来捐献自己应当负担的成本费用，则公共物品的供给量就可以与消费量达到一种均衡状态（林达尔均衡）”。 　　实现“林达尔均衡”的公共物品生产最佳状态需要一个条件，那就是每一个社会成员都愿意准确地披露自己消费公共物品所取得的边际效益，而且还必须清楚的了解其他成员消费公共物品所获得的真实的边际效益。这一条件在现实世界中显然是无法满足的，出现了许多只消费公共物品而不愿提供相关费用的“搭便车者”。正因为如此，自愿捐献和成本分摊的合作性融资方式，必定不能保证公共物品的有效供给，只有通过强制性的融资方式（如征税）才能解决公共物品的生产成本问题。那么，在强制性融资的条件之下，如何实现公共物品生产的最优效率呢？经济学家们找到了答案，那就是进行“公共选择”，公共物品的消费者，同时也就是政府的纳税人，通过行使选举权及其他政治参与权对公共物品的生产规模与产品价格进行合理定价。这种政治均衡状态应该就是公共物品生产效率最大化的最佳状态，但这一解决途径又暗含了一个前提条件，那就是这个民主机制必须能够真正、完全地代表民意，而这种公共选择的过程也能够真正体现民众对各种公共物品的偏好，从而总是能够在组织公共物品供给问题上做出明智的判断与抉择。 　　现代民主代议制能够有效解决公共物品的供给问题吗？针对这一问题的质疑产生了一个著名的经济学流派——“公共选择学派”。在公共选择学派看来，公共选择的参与者，如选民、政治家、官僚等，他们在从事政治活动的时候并不是大公无私的利他主义者，而是自私自利的经济人，他们的活动同样受到经济动机和经济规律的支配，政治家虽然由民主选举产生，但未必代表全社会的利益要求，在诸多公共决策中，政治家出于经济人的本性，必然在公益与资源的分配方面与各种利益集团和其他政治家达成一定的协议，甚至不惜牺牲选民的利益，以实现其个人利益最大化。政府不是抽象的，而是由具有经济人本性的政治家组成的。政治家经济人本性的表现之一便是追逐私利。国家不是神的创造物，它并没有无所不在和正确无误的天赋，国家是一种组织，在这里做出决定的人和其他人没有差别，既不更好也不更坏；这些人一样会犯错误，国家的行动本身也要受到一些规则与约束的影响。这些规则与约束是人创造的，它们不一定比其他任何社会组织的规则与约束更加正确无误。布坎南认为，“政府作为政策制定者也是理性经济人，都在追求自己的最大利益，由于选民无法支付相对昂贵的政治信息成本，在投票上可能会理性不足，这样选出的政府往往会为代表特殊利益集团的政策制定者所操纵，由此滋生种种弊端，政府也背离了公共利益代理人的角色”。 [7]所以说，政府在具体事务的执行中，不再是抽象的概念，而是由具体的部门和具体的个人组成，在政府行为过程中，具体部门利益和个人利益可能会排挤公共利益。即使像美国这样的法治化程度很高的国家，议员们也通常会为其所代表的地区利益争夺联邦政府的财政资源，或者利用互投选票的办法共同分割财政资源。与此同时，各派利益集团不断加强游说国会议员和政府官员的活动，使越来越多的政府财政开支以各类补贴形式变成了商业利润或集团收入。 　　（二） 财政支出具有侵益性特征 　　传统观点认为，税收是将纳税人的财产征为公用，具有明显的侵益性，而财政支出是为了增进人民福利，具有授益性的品格，所谓“取之于民，用之于民”。实则财政职能与政府职能密切相关，早在亚当·斯密那个年代，政府仅充当社会的守夜人。自凯恩斯主义大行其道后，政府有形之手伸向社会个个角落，政府职能扩大，客观上要求财政资金供给增加，而财政支出所需资金主要来源于税收，如果不考虑税收增长的经济发展因素，因财政支出膨胀带来的税收增加，必将转嫁到普通纳税人头上，构成对纳税人利益的追加侵害。 　　每年的财政支出数额巨大，庞大的资金流向生产消费领域，对社会经济造成很大的冲击，财政资金流向会对原有的秩序和利益格局产生重大的影响。对生产领域而言，当经济下滑、社会投资不振时，财政立项投资起到了连带银行配套贷款和地方自筹资金一起投入的带动作用。这种带动，不是以带动社会投资项目的方式，而是以拉其他资金一起投入的方式运作，多少起到了扩大投资规模的作用，产生了一定的投资连带效应，即所谓的“乘数效应”。 [8]同时我们也要看到，巨额财政资金流向生产建设领域，会产生“挤出效应”抑制了私人投资，对经济发展产生严重的阻碍。“挤出效应”本来的含义是国债资金挤出了民间的投资资金，为执行积极财政政策而扩大的公共支出资金，主要是通过发行国债的方式筹措的，民间投资资金由于购买国债而减少，国债量的增大容易导致利率上升，使投资的成本上升，减少民间投资，进而挤压了正欲扩张的市场需求，对经济自主回升形成阻碍。 　　对消费领域而言，虽然理论上财政资金都是用于提供公共产品，最终获益主体为社会公众，实际上，由于财政资金在总量上是有限的，投入某一领域多了，投入其他领域就少了，所以财政资金投入具体的生产消费领域后，会转化为特定的产品或利益分配，影响到不同主体的利益格局。现实中从财政资金中获取特殊利益的往往是那些特殊利益集团，这实际上损害了社会弱势群体的利益。 　　（三）有限政府与人权保障 　　政府具有行善与作恶的两重性，这种两重性源于人的本性，因为人在本性上都具有行善与作恶的双重可能，只要人性不变，由人所组成的政府必然要体现出扎根于人性中的这种善恶两重性。因此，自从有了政府之后，人们就一直在探索如何克服政府的这种两重性，让其尽可能地多行善，少行恶。这就必然要研究如何对政府的目的、职能、规模和行使权力的方式做必要限制的问题，由此产生了有限政府的思想。该思想认为，对政府滥用权力的倾向不能听之任之，应该用法律和分权制衡的手段把政府的活动和职能限制在维持正常的社会秩序上，迫使政府去保障而不是去分割公众的生命权、财产权和自由权等基本权利和自由。只有这样的有限政府才能有效地防止政府官员滥用手中的权力。长久以来，人们一直致力于寻找有效制止政府滥用权力的办法，但是直到市场经济的出现这一愿望才成为现实。市场经济并不排斥政府的作用，而恰恰是通过限制政府的作用来创造市场经济所依托的政治环境。市场经济要求政府最根本的职能，就是保障人身权、财产权和经济自由，政府任何时候都不能允许自己或他人侵犯这种权利和自由。要建立有限政府，就必须实行法治，实行分权制衡和司法独立，为人们参政、议政、督政提供受保障的制度化途径。 　　建立有限政府为保障和促进人权之本，而合理的财政模式是建立有限政府之源，为推动我国人权事业的发展，必须着眼于财政制度的宪法变革，为人权“皇冠”打造公共财政的“黄金底座”。 [9]有限政府的基本标志就是政府职能范围的有限性，特别是政府财政权力的有限性和规范性。财政是国家的物质基础和经济前提，只有限制政府的财政权力，确保政府不乱花纳税人的钱，才能从根本上遏制政府权力无限膨胀的趋势，保障公民的自由不至于受到无所不在的公共权力侵害。当然“小政府”不等于“弱政府”，“有限政府”不等于“无效政府”，在任何时候政府拥有充裕的财政资源都是必要的，所谓“国富兵强”正是这个道理。只有拥有雄厚财力的强势政府才有能力应付各种社会危机、处理各种社会问题，才能建立和维持统一的公共财政模式，才能保证公民的自由权利不至于受到其他公民和社会组织的侵害，为人权事业的发展奠定坚实的物质基础。 　　著名历史学家黄仁宇先生对明代财政制度做过详细的研究和精辟的评论，在他看来，“财政问题是唐以后各王朝所同样面临的基本问题。为了维系帝国的持久，皇帝严格而全面地控制着整个国家的财政命脉。然而，帝国地域广大，各地差异很大，加之前近代时期的交通与交流十分不便，不利于中央集权的政策，缺乏实现这种目标的手段。” [10]中国封建专制王朝政治权力体制的衰落与其财政模式的不可克服的弊端有着不可分割的内在联系，而这种财政制度的矛盾所引起的祸患在明代已经露出端倪：它导致了一个具有无限权力却又缺乏效能的政府，它窒息了社会经济活力，因而它无法面对强敌的挑战。 　　（四）不宜片面强调税收法定原则 　　税收作为国家公权力对国民私权利的侵占，权力危害性明显，所以学者们对此产生了浓厚的研究兴趣并取得了重大的理论进展。但是正如布坎南所说的：“政治结构在运行时的确包含往往导致将财政决定明显分为两部分的制度，然而，政治结构也包含另一些可解决潜在冲突的制度。从历史上讲，立法机构（通过这一机构个人的偏好最直接地表达出来）对收入决定或税收决定比对支出决定施加了更多的控制。某种程度上，这一不对称性源于从君主制度向民主制度的发展。代表机构——国会首先取得了限制国王征税的权力，在对人民征税之前，必须得到代表机构的批准。没有考虑账户的支出一方，因为假设公共支出基本上有利于宫廷，至少在君主立宪的早期是这样。税收被看作是对人民的必要收费，而实际上并没有把税收看作是一种交换过程的一部分，人民可以从这一过程中得到公共利益。现代的制度和现代的财政理论正是从这一财政过程概念中发展出来的。” [11]他认为解决这两部分脱节的方法就是：“设计和构建有效的政治权力的宪法约束。” [12]布坎南认为：“现代民主国家的出现，大大改变了财政过程的背景，但是只是最近才注意需要修改过时的准则。当宫廷被行政部门所替代，君主制被共和制所代替时，税收仍被认为是维持政府开支所必要的，只是税收负担要在最大程度上最小化。令人惊奇的是，人们一直未承认，甚至现在仍未承认，归根结底，必须把税收视为向缴纳赋税的同一些人提供利益的公共商品或公共服务的成本。” [13] 　　构建社会主义公共财政体制，就是要遵循“市场经济--社会公共需要--政府职能--财政支出--财政收入”的基本逻辑，改变现行的“以收定支”观念，逐步过渡到“以支定收”，彻底打破收入“基数”问题。诚如瑞典经济学家维克塞尔所认为的：“首先必须搞清楚财政账户的税收和支出之间的联系，当提出一个具体的支出计划时，还得提出所需税收的可能分布的全部系列，每一个系列都应产生足以应付支出的收入。然后，支出计划连同每一税收分配提交给议会表决，一个这样的组合获得议会的一致同意后，才可接受该支出计划。如果没有一个组合得到一致的支持，则将不得实施该支出计划，也不得课税。” [14]可见，财政收入和财政支出有着不可分割的联系，在理论研究中，片面的强调一方而忽视另一方都不是研究问题的科学态度。既然在公共财政体制下是“以支定收”，那么如果在财政支出领域无法可依、混乱不堪，在财政收入领域也无法真正贯彻税收法定原则。所以“用狭义的税收概念构造起来的税法学理论，无论形式上多么完美，都无法对那些运用纳税人缴纳的税款来侵害或破坏纳税人和国民的生活和人权的行为起到任何实质意义上的遏制。” [15] 　　北野弘久认为：“完整的法律上的税的概念应是税的纳付与使用的统一，即它是从纳税者权利与义务相统一的角度构造的概念。税法不应仅指‘征税之法’，而应是调整税的纳付与使用相统一的税收法律关系的法律。” [16]笔者不同意北野弘久的观点，因为租税的征收和使用虽然有联系，但仍然是两个相互独立的概念，税法就是“征税之法”，当税收上缴国库成为财政资金以后其如何使用不应成为税法的调整对象。与财政相比，税收是一个下位概念，财政收入除了税收这个主要来源外，还包括国有企业上缴的利润收入、债务收入和其他收入；财政支出包括经济建设支出、科教文卫支出、行政管理支出、国防支出、债务支出和其他支出等。所以从规范国家财政这个角度来讲，税收法定原则需要与财政支出法定原则相互配合，而目前尤其应注意对财政支出法定原则的研究，原因有三：其一，财政支出法定原则在学术界未引起广泛的重视，在现实中难觅踪影；其二，对财政支出法定原则的研究和贯彻比税收法定原则难度更大，因为在征税过程中涉及普通公民当下的具体利益，纳税人往往会据理力争，多少可以限制政府权力的滥用，而一旦税款解缴入库，政府怎样分配财政资金，普通公众往往存在“搭便车”心理；其三，落实财政支出法定原则有赖于整个国家民主法治化进程的推进，要真正的控制住政府的“钱袋子”，使政府每花一笔钱都要公开、透明，需要一系列配套改革的跟进。 　　（五） 财政立宪主义 　　对于财政问题的研究，一般西方学者囿于经济学视角，侧重于对制度成本效率的分析，但仍有不少学者形成了从财政角度研究政治问题与社会问题的学术传统。自1918年熊彼特发表《税务国家的危机》以来，“财政社会学”一直作为一门独立的学科在西方社会科学学科体系中具有显赫的地位。在西方社会学享有盛名的代表人物，如道格拉斯·诺斯、亨利·皮朗、保罗·肯尼迪等人也习惯于从财政需要的角度考察西方社会变迁的原因，分析社会制度演进的规律。事实上，由于财税是直接决定国家职能范围的关键因素，公共财政的规模和职能问题一直是西方学界“左翼”福利主义宪政国家理论与“右翼”自由主义宪政国家理论交锋的焦点。不论是罗尔斯的“正义论”，还是诺齐克的“最弱意义上的国家”，都无法回避这一现代国家理论的核心问题。 　　在当代西方经济学界，以倡导“财政立宪主义”而著称于世的，当属一个著名的经济学流派——“公共选择学派”。其代表人物布坎南（James M. Buchanan）素以研究“宪政经济学”而著名，他认为经济学是一门研究规则选择的科学，任何财政决策都是基于一定的决策规则，政策的优劣亦取决于这种决策规则，而根本的决策规则是宪法规则。因此，政府失灵的根源在于宪法约束失灵，财政改革的重点是改革宪法规则，唯其如此，才能有效的约束政府权力无效率地扩张。为此，布坎南主张重构“财政－货币宪法”（fiscal-monetary constitution）以约束国家财政政策和货币政策的制定过程。布坎南于1967年在《民主财政论》一书中首次提出财政立宪的主张，与当时的时代背景有巨大的关系。20世纪60年代，以美国为代表的西方国家，政府的支出规模一再膨胀，西方国家的财政发生了一种制度性、结构性的危机，原有的以税收为主要形式的财政收入结构，不能满足财政支出的需要，政府开支长期地、大量地依赖债务收入。布坎南认为政府收入若大量依赖公债而不是征税权受纳税人控制的税收，会使行政权力得不到应有的控制，这将破坏宪政制度的稳定，为此他提出财政立宪主义，主张在压缩赤字规模的同时，将预算平衡和相关财政原则写进宪法，以约束政府的权力。 　　德国公法学者Isensee曾经提出了一条规律：“初由‘财政危机’，转为‘经济危机’，终陷入‘宪法危机’的困境”；奥地利经济学家熊彼特也曾提出，受社会因素影响，现代国家的财政开支将越来越大，而受经济增长因素的制约，国家财政收入却停滞不前，如此发展势必形成“租税国家的财政危机”；中国台湾学者葛克昌认为，“租税国危机”虽然已经引起了学界的广泛争议与关注，但是现有研究大都是从经济理论与实务的角度加以分析的，忽略了从法律层面之研究。“尤其是现代宪政国家，如何面对如此巨大的观念与社会变迁，是有必要多从宪法角度，寻求全民共识，预为规范，让宪法一方面成为财政政策脱缰野马之最后羁束，另一方面作为对抗轻率财政政策及非理性行为的最后堡垒”。 [17] 　　改革开放以来，中国在取得巨大经济建设成就的同时也出现了类似的财政问题，近年来法学界已有许多学者从宪政的角度对公共财政问题做了初步探讨。如贺卫方认为：“政府收了人民的钱，必须让人民了解这些钱的具体花费情况，这是现代政治的基本要求，是政府不可推卸的责任。”人大会议加强预算审议的行为，是人民代表大会真正作为最高权力机构的契机，也是建立一个法治的更有权威的政府的机遇。因为 “归根结底，一个不受民意和法律约束的政府最终也无法受到民意和法律的保护”。 [18]张守文也明确提出，“宪法的缺失”是造成现阶段财政危机的一个重要法律原因，他认为财税法制只有体现宪法精神，形成宪法秩序，才能形成良好的公共经济秩序。 [19] 　　二、财政支出法定原则的内容 　　从不同的角度出发，对财政支出法定原则的具体内容可能会有不同的理解。笔者认为，从财政运行的过程和规律看，可以将财政支出分解为这几个部分：支出的目的、支出决定权的归属、监督的方式、结果控制的途径。基于此，财政支出法定原则的内容包括支出目的法定、支出决定权法定、支出监督法定和支出责任法定四个部分。 　　（一） 支出目的法定——符合公共利益 　　财政的本质是提供市场所不能提供、但又是社会经济发展所不可或缺的公共产品。亚当·斯密认为，政府的活动属于非生产性劳动并不创造物质财富，国家为了实现其职能而必须消耗的那部分物质产品，是社会财富的一种虚费，它严重妨碍了资本积累和国民财富的增长。因此，政府应当尽量缩小自己的职能，实行廉价政府，扮演“守夜人”的角色。斯密将国家的义务或职能具体界定为：“第一，保护社会，使其不受其他独立社会的侵犯。第二，尽可能保护社会上各个人，使其不受社会上任何其他人的侵害或压迫，即要设立严正的司法机关。第三，建设并维持某些公共事业及某些公共设施。斯密的财政支出理论就是建立在上述国家观基础上的，由于他反对国家干预，严格限定国家职能范围，因此，他主张政府的财政开支也要压缩到最低限度，主要用于与国家职能相应所需的经费，即国防义务——国防费，司法行政义务——司法费，公共设施及土木工程义务——公共设施建设费及王室经费。 　　布坎南认为，财政如果不能满足公共需要，就失去了其之所以为财政的根本。财政应该把资源配置到能够最大限度地满足公共需要的领域中去，这就需要有一个能够保证达到上述目的和要求的公共运作机制。反过来，这种运作机制的公共性如何，决定着财政对于公共需求的满足程度、财政活动范围是否合适以及财政效益的高低。而满足公共需要的社会公共事务应具有如下特征：⑴代表全社会共同利益和长远利益，只有社会出面组织和实施才能实现的事务；⑵家庭和企业不愿办，而又是社会所必须办的事务；⑶虽系一般社会成员可以办，但唯有社会为主体去举办，才能有效的协调社会成员利益的事务。 [20]由此可见，“公共利益”代表了社会成员的共同利益和长远利益，属于市场失灵领域，只有财政能担负起责任。国家取得了纳税人让渡的财产，就要为纳税人办事，纳税人的一般事务通过市场可以解决，公共利益事项由于公共产品的特性，市场不能解决，需要财政来提供。那么，那些公共事务应该由政府财政来做呢？我认为主要有⑴提供诸如国防安全、公共卫生、行政司法机构、基础设施建设、教育服务等公共物品或服务；⑵财政性的宏观调控政策，以维持经济稳定增长、实现充分就业、维持社会公平和解决国际收支平衡；⑶政府间转移支付，使得不同地区间享受到的公共产品大致相当。 　　怎样才能使财政支出符合公共利益呢？首先，政府需要对公共物品和服务提供的规模进行合理的计划和安排，建立财政支出效益的预警、监控和评价体系，在各个阶段对支出情况进行监督和控制，确保支出的公共利益目标得以实现；其次，政府可以考虑以适当的方式，将公共物品或服务交由私人经营，以确保投入资金发挥最大的效用，政府在此期间起协调作用，防止支出效果与公共利益目的相偏离；再次，财政支出活动必须着眼于所有的市场活动主体，而不能只考虑到某一阶层、集团或某一些个人的特殊要求和利益，否则，就欠缺“公共性”，将会扭曲财政的本质。所有这些，都需要有财政支出法治化为前提。只有建立法治化的支出管理体系，公共利益才能真正得到保障。 　　（二） 支出决定权法定——国民参与和决定 　　单个纳税人为享受公共产品，牺牲了个人部分财产利益，全部纳税人的这种财产让渡形成了财政资金。政府只是人民的代理人，政府本身无权决定财政资金的使用，即使在某些具体事务上表现出政府的权力，那也是人民授权使然。对于政府而言，由于财政资金掌握的数量及支出的范围往往直接影响到行政机关职位的价值，政府为了保证其职权的行使，往往有扩张其预算支出的趋向，而“完全不顾及整个社会所付出之代价与成本”。 [21]为了便于政府更好地为人民提供公共产品，人民授权政府在特定范围内从事财政活动，但这种授权是有限的，涉及财政资金处分决定这样重大的事项，不可能授权给政府。政府权力容易被滥用，具有侵害人民利益的危险性，为此，1689年的《权利法案》明确提出“财政管理权永归于议会；除非由议会通过法案表示同意，不得迫使任何人纳税或做其他的交纳，国王的支出总额必须由议会核准。 [22]”财政资金的使用决定权属于议会保留事项，应当由宪法明确规定。 　　为了防止政府借“公共”之名，不当追求部门及个人私利，必须在程序上引入民主机制，由人民自己决定何谓公共利益，公共利益应当通过何种途径实现，公共利益与个人利益冲突时如何协调。 [23]对此，我们不能寄希望于政府的“自觉”或者“良心发现”，而是需要制定更加完善的规则，并且以强制力保证政府遵守这些规则。由人民代表组成的议会对财政事项的决定主要通过两种途径：一是将有关财政活动的普遍规律制定为法律，二是通过年度财政预算的批准实现对国家机构财政收支行为的控制。 　　对当前日益复杂化的财政实践来说，以法律来完成对国家财政行为的规制是社会发展的必然选择。“租税乃是对国民财产自由权之侵犯及对职业与营业自由权之干预“，同时也应该看到，国家财政行为的完成势必弱化公民的经济自由，即“受之国家之金钱者，其经济自由度逊于个人所有者或用以纳税者” [24]因此，只有以确定的形式规定国家财政行为完成的界限和模式，才能在保证公共需要得以满足的情况下，不造成对公民基本权利和自由的过度侵夺。只有以法律的形式将财政立法权保留于由人民所选代表组成的议会中，才能保证政府财政活动范围不超过“市场失灵”和“政府失灵”的限度。各国国会往往针对不同的财政行为制定相应的财政立法，明确各个国家机关财政权的行使权限，划定其运行轨道，以确保国家财政行为的规范性和透明度，形成国家财政安排和私人经济安排的良性互动。 　　同财政立法相比，预算的约束力远远不如法律，甚至在执行上也存在较大的弹性，但预算作为财政活动的控制系统和调节机制，通过对政府的年度财政收支予以规制，并经议会批准，成为政府支出的年度性规范依据。立法机关通过批准预算，规定在某一财政年度下国家机关所能够掌握的财政资金范围，并规定该资金的用途和使用方式，以此规定政府在本年度的财政行为，是一种预设性的财政行为规则。对所成立的预算，行政机关负有遵照执行的义务，而不得随意变更。因此，预算可以看作是一个会计年度内政府的财政计划，是经过议会决议的具有法律效力的命令，是立法机关对行政机关赋予财政权限的一种形式。应当“尽快建立起一个能够最大化地体现公众意志的预算制度，确立以公共决策决定政府收支的程序机制，有效地控制财政的规范运行”。 [25]只有当政府每花一分钱都必须经过预算审批时，才能表明政府的“钱袋子”掌握在人民手中，也只有发展到这一步，才能真正实现法治国家的各项原则。 [26] 　　（三） 支出监督法定——构筑完善的监督制度 　　美国经济学家斯蒂格列茨认为，代理人本身是有理性的单独个体，在信息不对称的情况下，代理人的目标与委托人的目标必然存在差异，这种情况下代理人更倾向于利用便利条件为自己谋利。在财政支出法律关系中，存在着多重代理关系，人民委托政府，政府委托公务员，如果监督机制不完善，被代理人的利益可能受到代理人侵害。因此，健全监督机制，减少政府作为代理人的机会主义行为，非常有必要对财政支行为给予强有力地监督和制约。 　　为了防止权力扩张和被滥用，要以“人性本恶”为假设，给权力运行设定边界和制定具体规则，运用监督体制和责任制度加以约束和规范。对财政支出进行监督的实质是对政府权力的规范，使政府只能在法律允许的范围内开展财政活动。时下之中国，虽然有媒体监督等，但因为各种因素的影响，作用并不全面，不足以弥补人民利益所遭受的损失，对潜在违法者也起不到应有的警示作用。如果违法者的成本小于其所获收益，那么这种监督不仅无法预防和阻止违法行为的发生，在某种程度上还会鼓励财政支出主体进行违法行为。 　　议会享有预算监督权无疑是财政支出监督中最核心的。这种重要性不仅体现在权力享有的主体是最高的国家机构，还在于预算监督的客体——公共财政的收入和支出——关乎整个国家的经济变迁与社会发展。没有任何单个的社会公民有能力担负起监督财政运行和预算支出的重任，只有代表绝大部分公众的全国性机构才有可能对财政运行进行专门性监督，以保证财政的公共性，保证社会公众享受到更多的公共产品和服务。所以，议会作为代议机关来承担监督预算收支和财政运行的重任，是支出监督权法定的第一要义。 　　人的有限理性和机会主义行为动机以及合作双方信息不对称，是实施机制存在的基础，而强有力的监督机制将使违约成本极高，从而使任何违约行为都变得不经济。 [27]通过法律制度设计，要求政府履行信息披露职责，提高财政支出透明度，有助于公众掌握更多的信息，在一定程度上解决了信息不对称问题，减少了机会主义行为，有效防止“黑箱操作”的种种腐败和弊端。 　　（四） 支出责任法定——有义务必有责任 　　法律责任是由特定法律事实所引起的对损害予以赔偿、补偿或接受处罚的特殊义务。 [28]一般情况下，法律责任以违反法定义务为前提。假设没有责任，对义务的约束就成为空中楼阁，难以督促义务的履行，社会秩序将变得极为混乱，人民生活缺乏安定，人类无法和平相处，社会无法协调发展。法律责任的目的在于保障法律上的权利、义务、自由得以生效，在它们受到阻碍，导致法律所保护的利益受到侵害时，通过适当的救济，要求侵害者承担责任，消除侵害并尽量减少未来发生侵害的可能性。 [29]奥地利法学家凯尔森认为：“法律责任是与义务相关的概念。一个人在法律上要对一定行为负责，或者他为此承担法律责任，意思就是当他做相反行为时应受到制裁。” [30]政府和议会都属于人民的代理人，根据经济学上对代理问题的分析，代理人夹带私利做出的资源使用决策经常会偏离委托人的目标函数，从而损害委托人的利益。这样一来，由委托——代理制度带来的社会资源配置效率的提高，就会打一个很高的折扣，这正是在委托——代理关系中，必须遵循责任法则的基本理由。 　　责任法定的基本要求包括：作为一种否定性的法律后果，法律责任应当由法律规范预先规定，违法行为发生后，应当按照事先规定的性质、范围、程度、期限、方式追究违法者或相关人员的责任。这种责任法定的好处是摈弃责任擅断等没有法律依据的行为，“罪刑法定”和“税收法定”都充分体现了责任法定精神。对违法者进行处罚，提高了“规则破坏者”的机会成本，不仅造成了违法必究的效果，还可以起到一定的震慑作用，减少违法现象的出现。 　　当前各级政府普遍存在着争项目、争资金的现象，一旦争到手，对具体项目经费的使用则缺乏有效地监督和管理，导致财政资金的严重浪费。如果在财政支出法规中明确具体责任人和相关责任，就会在很大程度上减少这种现象的发生。所以有必要对财政支出相关违法行为规定相应的法律责任。在财政支出决定阶段，议会如果没有正确行使权力或怠于行使权力，议会应当承担责任。因为议会的权力来源于人民，议会“尽责”行使各项权力是其应尽之义务；政府对财政支出本不该行使决定权，如果政府未经过议会的审批，私自动用财政资金，应当承担法律责任；如果政府不按审批过的预算执行，随意改变支出范围，肆意追加预算，甚至贪污、挪用财政资金，都应承担法律责任；专门的监督机关，如审计部门对政府不按审批过的预算行事，没有采取相应的监督措施，应承担相应的责任。政府责任必须落实到个人，否则责任就成为虚设，没有约束力也没有任何实际意义。对于财政支出违法行为的责任约束，很多国家法律都有明确规定，这非常值得我们国家学习。 [31] 　　三、当前中国财政支出法定原则偏离的表现 　　在财政支出领域，我们可以发现诸多不合理现象。比如，财政的“越位”和“缺位” 现象，财政不该管的事情管得太多，该管的事情没有管或管不好，财政支出膨胀是显而易见的事实，财政支出结构不合理，资金使用效率不高，对支出缺乏有效监督，滋生众多腐败现象等。具体而言，我国当前财政支出偏离法定原则主要表现在以下几个方面。 　　（一）财政支出没有完全符合公共利益 　　我国财政支出范围过宽，政府管的事情太多，挤占了有限的财政资金，分散了财力， “越位”和“缺位”并存，财政支出重点不明确，结构失衡，使得应由财政供给的市场失灵领域出现无力矫正或矫正不足的情况。 　　1、财政过多地插手竞争性领域，“越位”严重 　　在市场经济条件下，市场能解决的问题就交给市场解决，政府不应过多介入，财政资金应逐步从竞争性的领域退出，否则政府就有既当“运动员”又当“裁判员”的嫌疑。1998年，财政部以2700亿元的特别国债补充国有商业银行资本金；1999年，四大国有银行向四大金融资产公司剥离了14000亿元不良资产，财政部为每家银行提供了100亿元开办费；财政部还为光大银行收购中国投资银行拨付73.2亿元，财政部与中国人寿集团公司建立共管基金消化中国人寿剥离保单的利差损失350亿元。1998到1999年两年时间，财政部为四大银行买单1.71万亿元，而建国以来我国税收总收入不过6.85万亿元，两年时间用空了建国50年收入的25％；刚投入不到三年，金融业又产生了1.2万亿元的买单需求，以2000年税收总额不到1.3万亿元的标准，金融业每年掏空国家税收的比例占当年国家税收总收入的33％以上。 [32] 　　同样，财政为竞争性国有企业弥补亏损背离了公共利益。1986年我国国有企业亏损的78%由财政补贴弥补，1993年下降到55%，虽然呈下降趋势，但补贴仍然不少。国有企业作为独立的市场主体，理应自担风险，自负盈亏，而不是国有企业在市场中亏了钱，却由全体纳税人来“买单”。更大的问题是，大量补贴注入国有企业并不必然带来经营上的改观，财政资金的注入往往不是用来改善企业经营，而是被用于提高企业职工的福利，尤其是有权决定该资金使用的企业高管人员的福利。市场经济条件下，所有市场主体都是平等的，如果政府财政仍然给国有企业过多关注，不仅对提高国有企业市场竞争能力无益，而且对财政资金造成浪费（因为有限的财政资金本可用于更需要的地方），纳税人的合法权益也遭受了损害。 　　2、应该涉足的领域未及于造成支出“缺位”现象 　　首先，社会保障和福利支出只占2004年财政总支出的8.5％，占2004年GDP的2％。1998－2003年，社会福利总支出以每年34.9％的速度增长，大大高于同期财政总支出的增长速度16.3％。城市生活最低保障开支，自1997年在全国实施，截至2004年已经增长了12倍，覆盖了2200万人口。受益者包括城市下岗工人和离退休职工。在农村大约有1400个较富裕的县建立了类似的体系，并为近500万人提供了福利。但是还应看到虽然统筹最终定位于全国范围，但是近期目标只是实现省级层面的统筹。政府已经开始在省一级统筹养老、失业、和医疗保险基金，或者在县之间和地区之间调整社会保险基金差异，不过还没有涉及工伤保险和生育保险。大部分的社会保险方案都将农民、合同工、个体经营者和失业人员排除在外。所以说，社会保障和福利支出仍有很大的增长空间。 　　其次，农村公共产品理应由国家财政负担。虽然近年来国家增加了对农村公共产品的提供，如农村的公路建设、电力、水利设施在国家财政扶持下有了较大的改观，但是农村基础教育、公共卫生、农民养老问题仍然处于财政支出范围之外。在“重城轻农”的利益分配格局之下，农村基础设施投入偏低、农村大部分人口没有社会保障、农村环境保护缺乏资金支持，影响了可持续发展。 　　再次，与世界各国平均水平相比，我国对教育事业的财政投入严重不足，虽然近几年，我国教育经费增长较快，但直到到2004年，我国财政性教育经费占国内生产总值仅为3.41%。1993-2002年国家财政教育经费缺口为8574.01亿元。 [33]财政对公共教育支出的不足是造成教育乱收费现象盛行的重要原因。 　　3、支出膨胀和结构失衡并存 　　瓦格纳论证了公共支出增长规律，提出了“政府活动不断扩大法则”。 有学者分析了公共支出增长的原因：⑴经济发展和劳动分工使经济生活和市场关系更为复杂，需要商业法规和司法系统的建立，由此需要更多的公共支出；⑵新技术革命带动资本需求的扩张，政府具有私人投资者所不具备的宏观调控能力，某些项目由政府投资更为有利；⑶国家在那些社会效益不能估价的领域，如教育、文化、卫生、福利方面的活动不断增加。 [34]也就是说，支出膨胀有其经济发展蕴涵的必然性因素：随着经济的发展，公众对教育、科技、社会保障及其他公共产品的需求不断上升，财政资金支出总体必然会不断上涨。 　　虽然支出上涨有其必然性，但我国的问题是财政支出严重膨胀。相关统计数据表明，“1991年我国财政支出规模为3566.8亿元，1995年为6809.73亿元，年增长17.5％。我国财政平衡度近20余年逐步下降，从财政平衡率看，由开始的99％逐步下降至85％，财政平衡程度总计下降了14％，平均每年下降0.7个百分点；从财政赤字率看，由开始的0.25％逐步上升到2.5％，财政赤字程度上升了10倍，平均每年上升0.11个百分点。” [35]“八五”期间财政赤字膨胀，累计达1945亿元，大大高于“六五”时期的80亿元和“七五”时期的585亿元。1996年全国财政支出比1991年增加4500多亿元，平均每年增长高达1000亿元。有报道说，我国的财政支出，高于世界平均水平25％。 [36]必须加强支出管理，如果支出控制不住，收入增加再多也难以平衡财政。 　　通过剖析我国财政支出各项具体开支，就可发现许多不合理因素，笔者称之为“总体支出膨胀下的结构失衡”。前面已经分析了，我国经济建设比重过大。而行政管理支出费用也相当庞杂，造成这种现象的原因有三：⑴机构膨胀，财政供养人员太多。中国实际由国家财政供养的公务员和准公务员性质的人员超过7000万人，官民实际比例高达1：18，超过中国历史上最高的官民之比1﹕981，已经形成一种“民少官多，十羊九牧”的现象。而同期美国的政府公务员人数为310万，官民比例仅为1：94；⑵行政管理支出中的项目涵盖范围不明确。公款旅游、公款吃喝、超标购房、超标购车等行为在很大程度上助长了讲排场、铺张浪费、公款消费的不良风气，导致了行政管理支出的增长。一些官员为了显示自己的业绩，不惜耗费大量的人财物建造所谓的“标志工程”、“形象工程”，其中一部分不具任何经济价值和社会价值，造成了财政资金的巨额浪费；⑶政府的行政支出预算编制仍没有完全摆脱“基数＋增长”的传统做法，使以前年度的不合理因素延续下来，容易形成支出上的“越位”和“缺位”、浪费与紧缺并存。而与此形成鲜明对比的是科教支出比例偏低，社会保障支出比例偏低。财政支出结构失衡侵蚀了财政的本质属性，会造成社会成员间的差距，引起社会不公，影响社会稳定和经济健康发展。 　　（二）人大对预算的审批流于形式，离国民参与和决定还有很大距离 　　1787年，英国国会通过了《统一基金法案》，规定政府的一切收支都必须向国会提出“财政收支计划书”，并由国会审核批准，方具有法律效力，从而确保政府的财政活动根据人民的要求和利益进行。 [37]此后，议会逐步分离了国王私人支出与政府财政支出，控制了国家的全部收入和支出，使全国财政收支统一于唯一的综合基金之中。在民主社会中，批准预算是立法机关对政府部门财政收支活动进行控制的主要形式。 　　我国法律制度本身的不完善，使得对政府权力约束弱化，进而造成支出决定权的异化，人大的决定权遭到政府权力的侵蚀，某种程度上政府成了财政支出的决定者。预算编制方法的落后，使得人大据以审查的预算草案没有反映真实的财政支出计划。人大无法确知准确真实的财政信息，无法在审批阶段有效行使监督控制的职能。再加上自身的私利性，政府有时会有意在预算编制上做文章，预算编制粗糙、不具体，很多信息没有披露，造成一种黑箱状态。信息的不对称，使人大在审批预算时只能停留于对预算的形式审查，在信息严重缺乏的情况下，无法进行实质性审查，于是，人大对预算的审批流于形式，人民对财政支出的决定权在这个重要的阶段遭到侵蚀。 　　人大代表缺乏决定财政支出的能力突出的表现在这几个方面：其一，各级人民代表大会开会时间只有两周左右，在这么短的时间，代表们要审议通过很多事项，没有时间和精力去认真审议和讨论各级政府的预算草案。其二，人大代表不是专职的，大多来自各行各业各地区各部门的英雄模范和政府官员，他们不仅缺乏时间，而且缺乏审查预算的专业知识，要他们去审议错综复杂和具有高度专门技术与知识的各项预算指标，效果当然不理想。其三，政府预算制度尚未真正建立起来，集中地表现在预算外和制度外范畴的继续存在上，2005年，预算内支出占GDP的比重仅为18.6％。但是，正如许多学者所指出的，中国政府的预算内收支仅仅反映了中国公共财政规模的一部分，因为许多政府收支没有纳入正式预算，其中最重要的一部分是几乎完全由地方政府支配的“预算外”账户。2003年中国预算外支出占GDP的比重达3.1％，是预算内支出的1/6左右。社会保障基金 [38]也没有纳入预算，其占GDP的比重在2005年达3％。因此即使对政府预算严肃了法律的权威，仍然谈不上财政支出的法治化。其四，预算内数据过粗，预算外数据大都没有公布，预算保密制度仍然存在，这使得各级政府预算在公开性和透明度上大大折扣。其五，中国政府还存在相当规模的税收支出，这主要是对某些经济活动的税收优惠及税收豁免，特别是对在华外资企业广泛的税收优惠。其六，中国政府以往许多政策导致了隐性负债和或有负债 [39]的积累，它们未来的某一时点可能变成显形负债，从而造成公共债务大幅增加。 　　（三）财政支出领域监督不力，腐败问题突出 　　从监督主体的角度来看，中国当前财政支出的监督主要包括了人大监督、舆论监督、审计监督等，主要对不涉及国家机密的财政资金分配、财政预决算和行政审批事项以及办事程序等进行监督。近年来，我国的财政监督在总体上得到了加强，但仍然存在不少的问题，表现在这几个方面： 　　其一，监督的方法不够规范。监督方式仍以直接检查为主，偏重于微观监督，忽视宏观监督，与现行的财政职能转变不相适应；对财政分配的最终结果检查多，对全方位监控及资金使用的跟踪问效少；突击性、专项性检查多，日常监督少；集中性和非连续性的事后监督检查多，事前、事中监督少。这就导致很多财政违法犯罪行为形成既成事实后才被发现，造成财政管理中的违法犯罪现象屡禁不止。 　　其二，财政的内部监督比较薄弱。财政对自身的监督力度远远不够，给国家财政资金的分配和预算的执行留下了很大的漏洞和隐患。近年来，一些地方财政部门内部管理松懈，加上社会不良风气的影响，财政系统违法违纪问题时有发生，财政部门腐败现象的蔓延与财政监督尤其是内部监督不健全、不完善，缺乏约束机制不无关系。 　　其三，未理顺与其他经济监督的关系。我国现行的经济监督体系主要由财政监督、税务监督、审计监督和社会审计机构监督等共同构成，负责对经济运行秩序实施监督。各个经济监督主体之间的职责分工不甚明确，多头检查、重复检查的现象还时有发生，在检查计划上不能相互衔接，工作信息上不能相互共享，造成不必要的人力、财力和时间上的浪费，影响了财政监督的总体效果。 　　其四，监督的法律体系不够健全。迄今为止，我国还没有一部系统地规定财政支出监督的法律法规，财政监督缺乏独立完整的法律保障。尽管我国已相继出台了《预算法》、《预算法实施细则》、《会计法》、《注册会计师法》等财政法律，但由于这些法律有其自身独特的规范对象，对财政监督仅限于原则性规定，对财政监督的职责权限、监督范围和内容、监督程序和步骤等没有详细规定。由于缺乏明确具体的法律、法规依据，导致在财政监管执法上尺度偏松、手段偏软，严重影响着财政监管的权威性。 　　监督制度不完善，给腐败者留下了充分的操作空间，使得财政支出领域腐败频出。公款追星是典型的腐败；公车私用被称为“马路上的腐败”；2002年全国公款吃喝消费达到1000亿元； [40]行政事业单位挪用专项资金的问题也十分严重，有的用于请客送礼，有的用于发放奖金福利，有的用于支付装修费等。在每年的审计报告中都可以看到许多农业、教育、扶贫济困等专项资金被挪用的情况。2004年审计报告披露，1999年以来，国家体育总局共动用中国奥委会专项资金1.31亿元，其中用于建设职工住宅小区1.09亿元，用于发放总局机关工作人员职务补贴和借给下属单位投资办企业2204万元；我国现行对农村基础教育资金的转移支付，由于缺乏一套财政支出效益考核指标，资金下拨环节多，资金被截流挤占挪用的现象严重。 　　（四）支出法律责任缺失 　　财政支出和公共利益密切相关，要预防和纠正财政支出过程中的违法行为，需要法律设计相关的责任制度，提高违法行为成本。我国现行《预算法》制定于1994年，其第十章“法律责任”对违反预算法责任的具体规定总共只有三条，既不周全，又比较原则，没有作出具体细化。 1995年国务院颁布的《中华人民共和国预算法实施条例》也无更细化的规定，使得有关法律责任的承担缺乏可操作性，其缺陷主要在以下几个方面： 　　其一，预算法虽然规定了中央预算、地方预算、部门预算、单位预算的职责；专章规定了预算的执行、调整和决算；多处规定了对预算资金“不得截留、占用或者挪用、或者拖欠”；规定了各级政府，各部门各单位的支出预算，必须按照批准的预算执行。但对于这些规定违背了怎么办？没有给出处置的具体规定。 　　其二，对地方部门和单位负责人，为了本地方和本部门的利益，违反财政法律法规的行为如何处理，没有作出明确的规定。对他们截留、占用、挪用了财政资金却没有装进个人口袋的行为，没有设置具体的追究责任条款。 　　其三，在法律责任的约束方面过于软化，对预算违法案件的处理乏力。比如对随意不按程序调整预算的行为，不能及时有效追究相关人员的法律责任。 　　针对这些问题，2004年国务院通过了《财政违法行为处罚处分条例》，对于违反预算法的相关法律责任作出了一些具体的规定，在一定程度上弥补了预算法律责任的不完善之处，有利于明确预算违法行为的相关责任，加强对有关部门的违法行为的约束。但这部行政法规仅仅是对有关部门的行政责任和相关人员的行政处分做出了具体和细化的规定，囿于其法律位阶的限制，不可能对相关主体和责任人员的民事和刑事责任作出规定，因此对于改善目前法律责任制度的缺失，其作用还是较为有限的。 　　《审计法》规定了审计机关依法对本级政府预算和决算执行情况以及预算外资金的管理和使用情况进行审计监督。近几年，虽然国家加强了对预算执行情况的审计力度，对监督财政资金运行起到了重要的作用，但由于责任制度的缺失，以及各种人为因素的干扰，有的问题难以调查清楚，有的问题即使查出来后，并没有对相关的主管人员和责任主体追究相应的法律责任，很多问题不了了之。缺乏责任追究制度，审计努力换不来应有的效果，有了问题没办法处理，很难保证下次不会再出问题。 　　没有救济就没有法律，没有救济的法律很难得到真正的实现和保证，“诉权是权利所固有的天然属性”，财政支出涉及公共利益，如果公共利益遭受违法侵害，应有谁来启动诉讼手段，以什么样的方式提起诉讼来追究违法者的责任？这涉及到“公益诉讼”的问题。在我国的法律实务中，法院常常以原告不具备起诉资格，即原被告之间没有法律上的利害关系为由驳回这类起诉。“公益诉讼”制度的缺失，使公共利益的保护缺少救济机制，对财政支出负有责任的主体也因此得以逍遥法外。 　　四、财政支出法定原则的贯彻 　　建立宪政国家，化解财政风险、避免财政危机，维护宏观经济的稳定，都有赖于财政支出法定原则在我国的贯彻落实。要使“财政支出法定原则”要和“罪刑法定原则”、“税收法定原则”一样深入人心，就必须转变财政理念、改革配套制度、完善相关法律。 　　（一）“纳税人”理念的确立 　　马克思说：“税收是喂养政府的奶娘”，换言之，是纳税人养活了政府，而不是政府养活了纳税人，纳税人是政府的衣食父母，没有纳税人，既没有政府赖以生存的经济基础，更没有政府存在的理由和价值。政府是公民出钱购买公共服务的供方，为广大纳税人提供优质服务是政府最基本的义务，也是纳税人的基本权利和要求。纳税人缴纳税款后，自然有权利监督政府，了解税收、财政真实状况和收支情况，了解政府为社会发展所做的筹划和工作。政府与纳税人之间的关系也就随之越来越清晰地被界定。 　　我国处于高度专制下几千年，芸芸众生早已被驯服成为俯首贴耳的“臣民”，独立的私人政治地位和经济地位意识一直没有形成。目前，我国数以万亿计的税款是由无数的企业和私人交纳的，他们还不能被称为真正的“纳税人”，他们只能被称为“税款缴纳者”， 因为公共财政制度下的“纳税人”是一个义务与权利相一致的概念。在公共财政制度下“纳税人”应当享有的权利主要有：（1）“赞成纳税权”，税收和收费从根本上看应由纳税人批准；（2）“代表选举权”，议会必须由纳税人选举的代表组成；（3）“政府服务权”，政府必须为纳税人服务；（4）“税款节俭权”，政府不准浪费挥霍纳税人的钱。公众缴纳了税款之后必须拥有这些广泛权利，但这一点至今尚未在我国得到广泛的认同和尊重。 　　公共财政是社会公众的财政，“纳税人”是公共财政的基础。没有纳税人理念的形成，也就没有真正的公共财政制度的形成。因为如果社会公众在纳税后不晓得自己作为纳税人应享受相应的权利，不明白正是自己的纳税支撑了政府的运作；如果政府官员的观念仍停留在传统体制下，认为钱进了国库就是“国家的钱”，纳税人就管不着了， 可以随意乱花。那么从支出预算的确立到拨款的使用，整个过程都将处于“黑箱”状态。社会公众不是真正的“纳税人”，也就很难成为真正的“主人”，政府作为“管家”可以随心所欲的征集、支配和使用“主人”的财产，这样的财政从根本上看还不是公共财政。整个社会尤其是政府官员纳税人理念的形成，是公共财政制度真正建立的基础，也是财政支出法定原则得以贯彻落实的基础。 　　（二）现行相关制度的改革 　　1、政府预算制度的改革 　　应当说，近年来政府预算制度的各项改革，在基本方向和总体制度框架的设计上，都是符合公共财政基本要求的，但也存在种种问题，针对这些问题，目前应从几个方面着手，继续推进目前正在进行的各项改革。 　　首先，人大和政府本身的改革。公众通过人大来行使对政府收支的决定权和监督权，是整个财政制度公共化的核心，所以要真正落实宪法赋予的各级人大权力机构的地位。同时，政府机构也应当顺应预算制度的要求进行改革。财政部门作为具体执行政府收支活动的职能部门，应当在改革中逐步形成提前编制政府预算的能力，全面提高科学详细编制预算的技术能力，改善自己执行政府预算的能力，同时配合好审计部门的审核监督，提高自己编制政府决算的能力和水准。其他政府机构也应当注意形成与政府预算的编制和执行等相配合的能力，预算的编制需要计划和统计等部门的配合，预算的执行需要审计等部门的配合。这些机构应进行机构组织与工作方式的改革，提高工作能力，为政府预算草案的提起、编制、执行和监督等提供基础性的条件。 　　其次，进一步落实部门预算改革。尽早将所有的政府财力都纳入到部门预算中，改变目前大量政府财力游离于部门预算之外的状况。经过二十余年的改革，各级人大逐步加强了对预算的法律控制和监督，但另一方面，地方、部门、机构和单位滥用新获得的财权财力，导致预算外资金大规模膨胀，还创造性的出现了制度外资金，形成了预算内、预算外和制度外大致三分天下的财政格局。要消除预算外和制度外范畴，关键要切实落实“收支两条线”改革，切断部门、单位和官员个人与预算外和制度外的经济利益纽带，再配合统一计划的编制，从经济利益上促使这些不正常现象的消亡。 　　再次，进行预算编制技术层面的改革。正常的政府预算完成的时间，必须是在本预算年度开始之前。“为了能按时通过预算，准备和通过预算的程序必须很早就开始，有时编制预算要在财政年度前整整一年或更早便开始。” [41]必须给人大代表充足的审批时间，要真正有效地审议、修改和负责任地批准政府预算，至少需要半年以上时间；还应当通过改革，建立起在财政年度开始之前，即每年1月1日之前完成政府预算的审批程序的正式制度，克服目前财政活动存在的数月没有法定预算时段的状态；要编制“零基预算”，不以基数作为分配依据，主要根据各部门履行的职责、发展目标和人员分配等客观因素来确定资金使用额度，体现预算分配的公正、公平和合理；要编制财政风险预算，使之成为政府主动地、有计划地防范风险、确保财政安全的一项基础性工作。 　　2、财政体制的进一步改革 　　财政支出是庞大复杂的财政系统工程下的一个子系统，只有从宏观财政体制上进行改革，才能真正对财政支出这个子系统进行规范。1994年的分税制改革取得了很大的成功，但离规范化的公共财政体制仍有很大的差距，关键是地方各级财政尚未成为真正的一级财政，各级政府所承担的职责尚不明晰，还不能在法律的约束下自主确定自己的税种和收入，也没有形成规范化的转移支付制度，上级政府对于下级政府的赤字还必须弥补，难以真正撒手不管。因此，当前应采取以下措施，进一步深化和完善以分税制为核心的财政体制改革： 　　其一，按照社会主义市场经济体制的客观要求和公共财政原理，明确界定政府的事权范围，为建立规范、稳定的分税制财政体制提供基础性条件。要真正确立地方一级财政的地位；建立各级政府相对独立的税收来源；由市场确立各级政府职能和支出内容。 　　其二，要建立规范化的转移支付制度。 [42]我国目前的转移支付制度是在1994年分税制改革时建立并在近几年逐步得到完善的，随着经济的发展和各项改革的推进，中央对地方转移支付的财政投入逐步加大：2000年投入800亿，2001年投入1000亿以上，2002年投入4000亿以上，约占当年国民收入的33％。完善转移支付制度是完善分税制财政体制的核心内容。要进一步明确转移支付的目标模式，通过增量与存量同时并举的微调向目标模式逼近，并适时推进省以下财政转移支付制度建设。同时要形成包括农业财政转移支付制度、义务教育财政转移支付制度、环境保护财政转移支付制度和社会保障财政转移支付制度等在内的专项转移支付制度。 　　其三，改革相关支出管理制度。将国库集中收付的内容，从国库统一支付工资、政府采购资金和重点建设资金财政直接拨付等，推广到所有能够由国库直接支付钱款的项目上去；完善政府采购制度，政府各部门的各种直接支出，在条件允许的情况下，都要按法律规定的方式向社会公开竞价购买，提高政府支出效率；建立相应的陈述和审计制度，确保人大对每项财政支出的真正控制。 　　3、一些地方的改革走在全国前列 　　我国许多改革都是先由地方试点，然后才在全国推广，星星之火终成燎原之势。这样做的好处是既保证了改革的推进，又避免了大范围内社会动荡。对财政支出领域进行改革，广东省走在了全国的前列。 [43]其所代表的方向，为整个国家在该领域的改革提供了良好的范例。 　　2001年，广东省九届人大四次会议通过了《广东省预算审批监督条例》，以法律的形式来保证人大的预算监督。 [44]该条例对政府预算报告所列的“预算科目”，从原来仅列的“类级收支数目”扩延到具体运用的三百多个款级、五百多个项级财政资金。2002年1月底至2月初，广东省政府向人大代表提供了一份长达144页的省级部门预算试点单位预算表，细到政府部门购买一台电脑的型号、价格，提交的预算报告也扩展到27个部门。一年后，省政府向人大代表提交了足有3厘米厚、重1公斤以上、605页的省级部门预算单位预算表，从省委办公厅到省红十字会，再到一些省直中专学校，所有报告都详细到每一个具体项目。 　　在“广东现象”中最为突出的是深圳市人大的预算监督。1995年，深圳市人大常委会就建立了计划和预算监督委员会，负责审查和监督政府预算。市人大设有预算委员会，由14位市人大代表组成，他们分别来自法律界、会计界、金融界、工程界和研究机构，有4名经济学硕士，1名法律硕士，这样的高学历强力配备，使监督具有专业保障。每年深圳市召开人代会时，14名委员先通过投票挑选2到4个政府部门，再邀请40名左右的代表和预算委员会委员，用一天时间对所选出的政府部门的预算进行专门审议。对需要改进和调整的地方，提出初步审查意见，该意见具有法律性质。作为预算审查监督的自然延伸，2002年深圳市人大还推出“绩效审计”，增加了对专项资金的审计。人大不仅要管政府怎么分切财政蛋糕，还得管政府花钱效益。深圳市人大和审计部门密切合作，每年都要对国土资金的收支和使用情况进行审计，并且把审计结果向人大常委会报告。人大专业性的监督加上强大的审计力量，使得在“阳光预算”下腐败成本极高。 　　从人大代表在预算监督中“点头”、“举手”到“知道开口向省里要钱”再到“质疑某笔资金的安排”；从“看不懂预算表、听不懂专业术语”到“学会看懂预算”再到“对预算编制方法提出建议”等，这些变化折射出广东政治文明建设的进步。当前广东各级人大预算监督改革已驶入“深水区”，率先实现人大与财政厅实时联网，人大代表能及时掌握预算执行情况。从整个国家而言，“预算门”已经推开了一个小缝，门那边景色迷人，风光无限，这扇门再也不会关上了。 [45] 　　（三） 相关法律的完善 　　我国财政支出领域的相关立法严重不足，使财政支出管理混乱无序、问题频生，阻碍了财政支出法定原则的实现。没有具体法律制度的支撑和保障，财政支出法定原则只能停留在一个口号上，因此要从如下几个方面完善相关法律。 　　1、修改宪法以引导支出目的和范围 　　西方国家的宪法对财政支出的规定较为全面和详细。英国的宪法性文件《权利情愿书》（Petition of Right）和《权利法案》（Bill of Rights）宣称：“没有议会的同意，按王室的特权来征税和由王室支配税收收入，或者较长时间不按议会规定的程序征税，这都是非法的。” [46]法国《人权宣言》第20条规定：“除公共用途外，不得创设任何赋税。一切公民均有权监督税收的用途和了解其使用状况。”《美国宪法》第1条第9款第7项规定：“除法律规定的拨款以外，不得从国库支拨款项。一切公款收支的定期报告及账目，应及时公布。” [47]国会由此专门成立了拨款委员会和预算委员会，控制着联邦政府预算管理权和监督权。这些国家的宪法不仅规定了“税收法定”，还规定了“财政支出法定”，严格限制财政支出的用途。随着社会发展和学界研究的深入，我国许多学者也纷纷提出“财政立宪”的概念，建议规范财政支出行为，以立宪的形式对政府的财政支出做出明确规定，明确政府支出集中于公共物品的提供，而不是过多进入市场能够有效运作的领域，这样政府才会节约并规范支出。有学者认为有必要修改现行宪法，集中将涉及国家和社会、中央和地方分配关系等财政法内容在宪法中做出规定，以推进依法治国、依法理财。 [48]笔者认为，在我国宪法中应该明确规定，公民有权监督国家财政支出并了解其使用状况；在宪法中明确府与市场之间及政府之间的权责关系，为完善分税制奠定可靠的法律基础。 　　2、修订预算法以适应变化了的形势 　　在形式上，预算是政府收支对比的计划表；在实质上，预算首先是纳税人及其代议机构控制政府财政活动的机制，是公共权力对不同主体进行资源分配，是一个制衡结构，是一个民主政治程序。具有独立财产权利的纳税人担负着国家的财政供应，就必然要求控制国家的财政，以法律程序保证政府收支不偏离纳税人利益，同时用法律保障个人的财产权利不受政府权力扩张的侵犯。其次，预算是现代经济中政府配置资源的机制，是经济体制的一部分。通过政治程序确定的预算，先决定在公共部门和民间部门之间配置资源的比例，然后决定配置在公共部门的资源规模的内部结构，因而决定财政配置资源的规模和方向。再次，预算是公共利益的实现机制，是平衡社会利益的中枢，因而是公共管理体制的一部分。预算编制、审议、通过是公共利益的发现、寻找和确定的过程，预算执行是实现公共利益的过程，而决算审查则是对满足公共需要状况的监督与检查。预算状况的优劣决定着公共需要的满足程度，也决定着财政活动范围的界定与选择。总之，预算作为公共权力配置资源的规则，是公共财政运作的控制和组织系统，是代议制政治的基础，其价值核心是民主财政。 　　由于立法时预见性不够，《预算法》对很多重要的问题只做了原则性规定，有的规定已不适应现实，需要进行相应的修改：⑴预算须尽可能全面。如果预算中不包括重大支出，就无法确保资源分配给优先项目，也无法保证法律控制和公共责任制得到实施；未列入预算的支出额通常具有不确定性和模糊性，增大了出现腐败和浪费的风险。 [49]⑵应当详细规定预算草案编制的基本规则。细化支出项目，增加透明度，实行“阳光预算”和绩效预算； [50]政府应当尽可能披露更为详细的信息，使每一笔支出项目都成为明白账；改变“基数加增长”的方法，采用“零基预算法”。 [51]⑶取消预算支出内容中的“经济建设支出”一项，对确属于市场本身不能解决又符合公共利益的经济建设支出，可以包括在“其他支出”里面。因为随着我国市场经济的发展，经济建设事项应更多的交给市场，政府和财政尽量不要插手。⑷强化预算法律效力，严格控制预算调整。由于预算法对于政府部门调整预算缺乏严格的限制，使得政府部门频繁调整预算，尤其是肆意增加支出，影响预算的严肃性。⑸增加责任条款，明确各种违法行为的责任主体和责任形式。没有责任就无法规范义务的履行，《预算法》中每一项约束性条款应当有对应的责任条款，明确每一个行为主体在违法时应当具体承担的责任。 　　3、制定财政支出法和财政监督法 　　当前我国财政支出领域立法散乱无序、层次低、效力差，违背了“财政支出法定原则”，客观上要求加以统一协调。不少单行法仍处于行政法规或更低的层次，法律效力不高，存在许多重叠、交叉的地方，缺乏衔接。因此有必要制定一部《财政支出法》，对财政支出的原则性问题、重大问题和综合性问题做出规定，以统率、指导和协调各单行财政支出法律法规。这样不仅可以弥补宪法对财政支出重大问题规定的欠缺，而且可以将宪法与各单行法有效连接起来，将宪法确定的基本原则和精神具体化，使之更具有适用性和操作性。制定《财政支付法》，可以将支出原则、支出目的、支出决定权归属与运行、支出范围、支出监督和法律责任等原则性问题加以规定，这样即使某些领域没有立法，也可以直接适用财政支出法，从而可以在一定程度上缓解财政支出立法的空白状况。 　　财政支出过程中有太多的随意性，需要加强监督。我国应制定《财政监督法》，以健全财政监督体系，明确财政监督主体的设置、职责、监督程序、监督方式和法律责任等，以保障财政监督工作的顺利开展。彻底改变重收入监督、轻支出监督的倾向，对财政支出做到全方位、全过程的跟踪监督，追究责任人的法律责任，提高违法行为的成本。 　　结束语 　　随着国家职能的膨胀，国家对财政资金的仰仗和依赖更加深刻。财政安排的合理性，已经成为考量国家存在合理性和有效性的重要视角。在现代社会，民众对国家或政府的存续拥有了更大甚至最终的决定权，政府已然成为公共服务的提供者，保障和促进人权乃是现代国家公共财政的终极价值和根本目的之所在。然而，实现各方主体利益均衡、最大化地实现公民基本权利、提高国家资金使用效率的财政安排，只不过是财政资金用度的理想状态。财政支出膨胀、赤字失控、资金使用效率低下以及各种腐败行为，都已成为各国财政生活的毒瘤。贯彻“财政支出法定原则”，实现财政民主化和法治化已经势在必行。 　　从整个社会秩序的形成到个人基本权利的实现，财政合理运行是根本。法律不是万能的，整个政治体制的构建实际上已经决定了国家财政权将如何行使。贯彻“财政支出法定原则”是对整个政治权力格局的大调整。预算改革如编制部门预算、建立国库集中收付制度和实行政府采购制度等，都是对政府权力的约束与规范。人民代表大会对预算的决定权和监督权逐步增大，意味着财政决定权由政府向社会公众转移。 　　要使“财政支出法定原则”获得普遍认同，“纳税人”理念的形成是必不可少的，整个财政体制要做深刻变革，以预算改革为核心的相关制度改革要继续推进，具体法律规范也应做相应修改和完善。唯有正式制度变迁和非正式制度变迁相结合，才能使“财政支出法定原则”最终获得确认和推行。 rPT心结网_综合信息网站_2018年12月底公开3代模板自适应手机版