内容提要：自1994年分税制实行10年来，现行地方税制对确保地方财政收入和调控经济运行发挥了重要作用。但是，现行地方税制改革步伐缓慢，现行地方税制与市场经济不协调而产生的矛盾日益显现，已不能适应地方经济发展的要求。实行分税制后，地方财政主要承担本地区政权机关运转以及本地区经济、事业发展所需支出，地方税成为地方财政收入的主要来源和地方政府行使调节职能的主要手段。然而地方政府的事权较以前扩大了，但作为地方财政支柱的地方税却存在调节经济力度弱、收入规模小、税源分散、征管难度大以及征管成本高等诸多弊端，导致地方税目前管理的状况难以满足地方政府实现和履行社会经济职能的客观需要。同时1994年分税制改革明确划分了中央税、地方税、中央与地方共享税范围，将适合地方征管，有利于调动地方积极性的税种划为地方税收收入，它是以“分税”为前提，以“分权”为基础的一种新的财政管理体制，这一体制的建立，一方面促使我国税制与国际税制接轨，另一方面，规范了中央与各级地方的财力分配，建立初具规模的地方税体系，增加各级政府聚财、理财的积极性。但通过几年实践，地方税制不完善缺点日渐突出，因此，应积极着手改革和完善现行的地方税体系，以构建符合我国社会主义市场经济体制的公共财政框架。关键词：地方税　改革　完善　立法　思考 1994年分税制，虽使地方税体系初具雏形，但受当时市场经济和产业结构的影响，地方税运行体制难以适应市场经济快速发展的需要。因此应积极改革和完善地方税体制，增强地方财政支出功能，维护地方政权正常运行，以适应市场经济发展的需要。一、我国地方税制现状（一）地方税收总规模偏小，缺乏主体税种。一方面，按照分税制财政体制的规定，目前地方税税种有13（其中有两个税种已暂停征）个，数量虽不少，但收入规模小，且地方税没有大的主体税种，除了营业税、企业所得税可视为主要地方税种外，其余多属零星小额税种，加上地方税源分散的不稳定性，决定了地方税征管难度大，征收成本高。另一方面，随着增值税的改革，作为地方税主体税种的营业税中有部分可能因与增值税交叉而划归国税局征收，再则所得税已成为共享税①，使得地方税收入在整个税收收入中所占比重趋于下降，与地方政府所应承担的事权不相适应，从而削弱了地方税收及政府预算的职能作用。（二）税制改革不彻底，部分地方税种没有发挥充分作用。1994年税制改革的重点放在流转税和所得税方面，对地方税税种的改革触动不大，缺乏统一性，带来一系列消极后果。首先，相当多的地方税仍执行以前的税制，有的甚至还是50年代出台的老办法，如城市房地产税、车船使用牌照税，税制改革未跟上市场经济发展步伐，致使在征收过程中发生了很多不易解决的争议。其次，有些税种的税目和税率设计过于繁杂，不易操作，如个人所得税、印花税、资源税等。再次，内外资企业仍然存在企业所得税、房产税、土地使用税、车船使用税执行不同的两种税制，违背了税收公平负担的原则。另外有些税种已不能充分发挥其杠杆作用，如土地使用税定额标准对巨大的土地级差收入的调节功能已是微不足道，房产税、车船使用税均因税率、税额未能随物价变动而变动，使该税的调节作用已经很小，这些税种都需调整以提高征税的广度和深度，更好发挥税种应有的作用。 3、中央与地方收入划分不规范，国地税务机关征管范围划分不科学。首先，收入划分标准欠规范，如企业所得税按企业的隶属关系和行业划分收入归中央或地方，而中央直属企业、地方银行和外资银行及非银行金融所得税划分为中央收入，2002年所得税分享后，中央与地方收入实行分成，一个税种两家征管，在实际征管过程中存在很大问题。营业税归属地方税种，却又把铁路银行、保险分司总部收入的营业税及金融保险营业税的部分划为中央收入；个人所得税及印花税一直由地税机关负责征收，属于地方收入，却又把个人储蓄利息个人所得税及证券交易印花税划分为中央收入由国税局征管。其次，国地税税务机关征管范围划分不合理。如原应由地税机关征收的外商投资企业与外国企业所得税3%部分却由国税机关代征。k5Y心结网_综合信息网站_2018年12月底公开3代模板自适应手机版
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4、地方税税权过多集中于中央。实行分税制后，地方税的税权仍然过多集中于中央，几乎所有的地方税税种的税法、条例以及大多数税种的实施细则，都是由中央制定和颁发的，地方只有征收管理权及制定一些具体的征税办法和补充措施的权限②，这样一种过度集中型的税收管理模式很难符合我国各地复杂的经济情况和千差万别的税源情况，并会造成地方保护主义的重新抬头，地方政府为追求地方财力将竟相争上热点项目，导致产业和产品结构的扭曲，阻碍平等竞争的实现，不利于政府运用税收杠杆调控地方经济，不利于地方政府事权与财权的统一。二、我国现行地方税制存在的主要问题 1、地方税收管理权限高度集中于中央。我国现阶段实行的是高度集中的税收管理体制，税收的各种管理权限（包括地方税的立法权、减免权、税目与税率的调整权等）基本上集中在中央，地方只负责征收，未赋予地方政府必要的税收立法权，使地方政府不能通过调整税收政策的方式调节地方经济，不能根据本地经济、社会发展及财政变化的需要对一些具有地方特色的税种履行开征或减免权限，不利于各地因地制宜地发挥当地的经济优势，税收调控经济与保障地方财政收入的职能没有得到充分的发挥。 2、地方税源变动大，税源逐渐流失。近年来国家出台一系列扩大内需的税收调控政策，使地方税收收入受到影响，比如根据1999年中央12号文件规定，确定固定资产投资方向调节税从2000年1月1日起停征；又根据国务院有关所得税收入分享改革（国发[2001]37号）文件和国家税务总局（国税发[2002]8号）文件规定，从2002年1月1日起，按国家工商行政管理总局的有关规定，在各级工商行政管理部门分办理设立（开业）登记的企业，其企业所得税由国家税务局负责征收管理；不实行所得税分享的铁路运输、国家邮政、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行以及海洋石油天然气企业，由国家税务局负责征收管理。1997年1月，将金融业营业税提高3个百分点的收入划归中央；1999年10月，将恢复征收的个人存款利息所得税又划归中央；另外，部分高新技术企业发生变更事项后享受企业所得税优惠政策；企业进行技术改造国产设备投资抵免企业所得税等一系列税收优惠政策和税制调控政策使地方税源逐渐萎缩流失。 3、内外税制不统一，不利于税负平衡。在改革开放初期，为了吸引外资，给外资企业大量税收优惠政策，实行内外两套不同税法。94年税制改革，企业所得税改革也不彻底，仅统一了内资企业所得税，而没有统一内外资企业所得税，导致企业所得税税制的不公平。如城市维护建设税、城镇土地使用税、教育费附加等只对内资企业征收而外资企业暂免征收；而且，在税率、税基和减免期限等方面对外资企业实行优厚的所得税待遇，而内资企业则没有③。目前，我国外资企业的所得税的实际负担率只占企业所得额的8%——9%，低于国际标准（11%），不到内资企业所得税税率的三分之一。这种对外资企业过于优惠的税制，有悖于税收的中性原则，不利于公平税负和内外资企业平等竞争，并且引发一些企业搞假合资，假“三资”企业越来越多，弄虚作假造成地方税收流失。　　4、地方税改革迟缓，不利于税收征管。一是城市房地产税、车船使用牌照税仍沿用上上世纪50年代的税法；二是城市维护建设税计税依据不易掌握，现行城市维护建设税以增值税、营业税、消费税为计税依据，而增值税、消费税由国税局征收，具体征收税额由于国地税之间协调问题难以掌握，导致城市维护建设税流失；三是房产税、城镇土地使用税纳税人在实际征收过程中难以操作，如个体房屋租赁业纳税人为出租房主，而出租房主与实际使用人往往不是同一个人，在实际征收过程中出租房主不易寻找，且即使寻找到由于纳税意识较差，税款征收难度较大。