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流域生态共建共享机制必要性探讨发布日期：2010-05-14 文章来源：互联网 【摘要】新安江流域生态共建共享示范区的成功尝试为生态补偿注入了新的元素，文章探讨了新时期在建设“和谐社会”、“和谐流域”的理念下，流域生态共建共享机制的内涵及其建立健全的必要性。
【英文摘要】The successful attempt in the representative area of ecological inter-construction and share of Xin’an jiang river would inject new elements into the mechanism for ecological compensation. This paper discussed the connotation and necessity of ecological inter- construction and share of river basins under the concept of constructing harmonious society and basins in the new period.
【关键词】流域；生态补偿；共建共享
【英文关键词】 basins; ecological compensation; inter- construction and share
【写作年份】2009年
【正文】
引言
新安江跨越皖浙两省，上游黄山市流入新安江水库的优质的水资源为下游地区的千岛湖景区和杭州等地供水提供了坚实的保障。新安江上游为了维护良好的生态系统，积极开展环境建设，并对有污染的产业和企业采取了关停、否定，这些使上游地市面临着经济发展与环境保护的双重压力。对此，黄山市政府委托中国水利水电科学研究院对此构想展开研究，探索出了流域生态共建共享的新机制。“新安江流域生态共建共享示范区的初步构想”，得到全国人大十届四次会义多数代表的认可，成为6511件建议案中评选出12件重点督办的建议案之一。[1]鉴于以流域为单元的生态补偿机制涉及到的利益关系复杂，目前的研究还存在着理论与实践脱节等问题，所以从实践中的典型模式入手就显得更加有的放矢。本文立意在于在科学发展观的指导下，在建设和谐社会与和谐流域的理念下，探讨该种动员全流域、全社会共同参与生态保护和建设的生态补偿的全新机制的必要性。
一、流域生态共建共享概述
流域生态共建共享，就是通过上下游之间和流域内涉及的所有行政区之间的协商与合作，以全流域社会经济可持续发展和生态环境良性循环为目标，在协商一致的前提下，制定全流域生态环境保护和建设总体目标、各类分项指标、主要工程措施和非工程措施以及实施规划所需的投入，定量分析各区域和特定市场主体所分享的公益性生态环境效益和直接经济效益，并按照收益比例分担生态环境保护和建设成本，最终达到生态共建、环境共保、资源共享、优势互补、经济共赢的目标。[2]流域上下游之间本来就有着一衣带水、互相依存、不可分割的关系，“共饮一江水”当然要求保护流域环境和流域建设人人有责。新安江流域共建共享机制的试点探索，政府把流域划分为共建区和共享区，明确了权利义务的主体，为了推进示范区建设与合作的顺利开展，建立组织了协调体制和机制，充分体现了协商在处理流域关系中的作用。流域生态共建共享是可持续发展的必由之路，它为流域综合管理和生态补偿机制的研究找到了更为具体的探索方向，这一理念已得到了全国人大人口、资源与环境委员会的肯定和赞许。
笔者认为，流域生态共建共享机制是科学发展观与和谐社会迫切需要的生态补偿的全新机制。流域生态共建共享的法律概念分为广义与狭义，狭义是指，法律关系主体（共建区与共享区地方政府）为了全流域社会经济及环境的可持续发展，共同制定全流域环境与经济发展规划，按照受益比例分担生态环境保护和建设成本，共同享受流域生态与经济利益的一系列活动的总称。广义上还应当包括国家、用水户作为主体的受益者补偿、破坏者治理的内容。从法律关系的性质上来看，流域生态共建共享是一种行政法律行为。一方面，若干行政区政府协商共同制定规划和分担建设成本阶段，就类似于行政合同的缔结。就其实质而言，仍是一种行政行为，是双方行政行为，协商约定只是一种特殊方式而已。另一方面，政府之间协商好共建共享具体方案后，资金的筹集除了政府财政转移支付外，各自行政区域内应当在科学测算的基础上，酌情考虑法人、用水户等的经济承受能力，由受益各社会主体区别分担及补偿。这就发生了行政区内政府与社会主体之间的行政法律关系。
流域生态共建共享法律关系的主体分明，权利义务清晰。共建区与共享区在科学划分的基础上友好协商，共建与共享齐头并进，“共建”是义务、“共享”是权利，先有“共建”，后有“共享”，把权利和义务有机的统一了起来。权责清晰，共建加上共享，保障了流域上下游都能公平、和谐地良性循环发展。它作为生态补偿新时期的一种体现，不再是简单的一方主体向另一方主体补偿多少钱，而是根据整个流域收益的比例来分担生态环境的建设保护成本，它克服了人为的行政区域边界障碍、进行全流域经济一体化规划布局，最终建立共建共享的互动机制。其法律关系的内容强调了保护生态与环境建设是全流域的共同义务，要求共同参与，而生态效益则是全流域共同的所得利益。该法律机制能够有效的避免了流域管理中的“搭便车”现象和“流域共有地悲剧”现象，有利于在循环经济下构建和谐流域。
二、建立健全流域生态共建共享机制必要性分析
流域共建共享机制在新安江流域的试点中得到了较好的诠释。建立流域共建共享机制是探索“资源节约与环境友好”的经济发展模式的要求，在生态补偿的施行中具有必要性：
（一）现实的必要性
1、 使生态补偿从“输血型”向“造血型”转变
“输血型”补偿是指政府或补偿者将筹集起来的补偿资金定期转移给被补偿方。[3]我国现实的情况是大多数项目都以“输血型”补偿为主，注重经济支付，而忽视了对受偿者长期发展有益的项目建设等等其他的社会经济因素，忽视了循环经济的作用。在生态补偿机制的讨论中，已有很多学者呼吁要建立“造血型”的生态补偿机制，毕竟输血型的补偿只是治标不治本的办法。如果只是一味的“输血型”把资金转移给需要补偿地区，虽然他们运用资金的灵活性提高了，但是难以避免有的地区不把环境保护资金专款专用的问题，这样不能长远的从机制上帮助受补偿方真正做到环保和致富的双赢。只有把生态补偿转化为当地的生态保护建设项目，通过共建从技术和制度上让当地居民确实通过消化后的合作项目来提高收入，实现良性循环。学者在研究中也提出：“生态补偿切忌采用简单的财政支付转移方式，否则补偿往往会转移到下一级政府员工的工资单上，连基本的“输血”作用也起不到，更谈不上生态补偿的生态保护目的了。”[4]